* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2021., koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2022., prije nego je na snagu stupio novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti. Više o novom Zakonu doznajte ovdje.
Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2021. možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji. Povezane teme možete pronaći na dnu ove stranice.

Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN), koji je stupio na snagu 1. srpnja 2019. godine, nastojalo se objediniti pravne standarde zaštite prijavitelja nepravilnosti u jedan zakon koji bi omogućio njihovu zaštitu.

Radi obveze prenošenja Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2019. o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (dalje: Direktiva) u nacionalno zakonodavstvo, u vrijeme pripreme ovog Izvješća u tijeku je donošenje novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (novi ZZPN).

U njegovoj smo izradi aktivno sudjelovali kao članovi Radne skupine za izradu prijedloga Zakona, kroz prijedloge i komentare tijekom javnog savjetovanja o Nacrtu prijedloga Zakona, kao i tijekom daljnjeg parlamentarnog postupka. Posebno smo isticali potrebu za osiguravanjem prava na besplatnu pravnu pomoć (neovisno o imovinskom cenzusu), primarnu koju bi pružale zainteresirane udruge te sekundarnu koja bi se mogla organizirati u suradnji s Hrvatskom odvjetničkom komorom, kao i na psihosocijalnu pomoć. Svi prijedlozi dani su radi pravilne i potpune implementacije Direktive te s ciljem unaprjeđenja onih postojećih zakonskih rješenja koja su u praksi otežavala primjenu ZZPN-a, a time i radi ostvarivanja njegove svrhe – učinkovite zaštite prijavitelja nepravilnosti.

S obzirom da je ZZPN jedan od iznimno bitnih zakona u borbi protiv korupcije, pa je tako i njegova učinkovita provedba važan dio preventivne antikorupcijske politike, kao članovi smo sudjelovali i u radu Radne skupine za izradu Nacrta Strategije suzbijanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine. Primjedbe i prijedloge smo davali i tijekom javnih savjetovanja o drugim nacionalnim strateškim dokumentima, u kojima su, između ostalog, kao aktivnosti predložene edukacije prije svega povjerljivih osoba i pravosudnih dužnosnika te sindikalnih povjerenika koji mogu imati aktivnu ulogu u informiranju prijavitelja o zaštiti njihovih prava.

Kao član Mreže europskih tijela za zaštitu zviždača (NEIWA) sudjelovali smo u njenom radu i tijekom 2021. godine, o čemu detaljnije pišemo u poglavlju o suradnji i javnom djelovanju u promicanju ljudskih prava i suzbijanju diskriminacije. Ova Mreža je, kao platforma za suradnju i razmjenu iskustava i znanja u području zaštite prijavitelja nepravilnosti, uoči krajnjeg roka za usvajanje Direktive (17.12.2021.), između ostalog, uputila i osam preporuka2 za jačanje zaštite prijavitelja nepravilnosti u državama članicama.

U 2021. godini jedan od značajnih događaja u odnosu na zaštitu zviždača, bilo je donošenje Odluke Ustavnog suda RH U-III-2210/2016, od 21. prosinca 2021. godine, kojom je predmet vraćen na ponovni postupak radi odlučivanja o nedopuštenosti Odluke o otkazu ugovora o radu od 19. lipnja 2012. i vraćanja tužitelja na rad. Iako su tom Odlukom obuhvaćena događanja koja prethode donošenju ZZPN-a te stoga slučaj ne potpada pod primjenu istoga, utvrđenja Ustavnog suda RH su bitna i za primjenu tog zakona u praksi, jer ukazuju pod kojim uvjetima i na koji način poslodavci onemogućavaju prijavljivanje nezakonitih radnji pod izlikom povrede obveza iz radnog odnosa, čime dolazi do povrede prava zaposlenika na slobodu izražavanja.

[pullquote]

Preporuka 121.
Pravosudnoj akademiji, da provodi edukacije sudaca o primjeni novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti
Preporuka 122.
Hrvatskoj odvjetničkoj komori, da provodi edukacije odvjetnika o primjeni novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti[/pullquote]

Ustavni sud je utvrdio da je ograničenje podnositeljeve slobode izražavanja bilo u formalnom smislu zakonito i da je težilo ostvarenju legitimnog cilja, no da je ostalo otvoreno pitanje je li miješanje u tu slobodu bilo “nužno u demokratskom društvu”. Prema stajalištu Ustavnog suda, svi sudovi koji su odlučivali o dopuštenosti Odluke o otkazu ugovora o radu propustili su ispitati razmjernost izrečene mjere otkaza te da, prema razlozima koje su sudovi dali za svoje odluke, nije postignuta pravična ravnoteža između prava na zaštitu poslovnog ugleda, s jedne strane, i prava na slobodu mišljenja i izražavanja misli, s druge strane. Stoga miješanje u pravo podnositelja na slobodu izražavanja u obliku otkaza nije bilo “nužno u demokratskom društvu” radi zaštite poslovnog ugleda i prava poslodavca.

Postupajući kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, tijekom 2021. otvorili smo 92 nova predmeta vezana uz područje primjene ZZPN-a, dok u sudskoj praksi još nema pravomoćno okončanih postupaka zaštite prijavitelja nepravilnosti. S obzirom na nedostatak sudske prakse te složenost ovih postupaka, bilo bi korisno da Pravosudna akademija provede edukaciju sudaca o primjeni novog ZZPN-a, posebice odredbi o sudskoj zaštiti prijavitelja nepravilnosti, a HOK edukaciju odvjetnika.

 

Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti

Iako je ZZPN stupio na snagu još 1. srpnja 2019. i obvezao poslodavce na osiguranje unutarnjeg kanala prijavljivanja nepravilnosti donošenjem općeg akta za uređivanje tog postupka u roku od šest mjeseci od stupanja zakona na snagu te imenovanje povjerljive osobe i njezinog zamjenika u roku od devet mjeseci, neki poslodavci nisu ispunili ove obveze. Inspekcija rada DIRH-a je povodom toga u 2021. godini podnijela četiri optužna prijedloga protiv poslodavaca i njihovih odgovornih osoba, dok su općinski prekršajni sudovi donijeli tri nepravomoćne osuđujuće presude.

Naime, inspektori rada DIRH-a nadziru primjenu zakona i drugih propisa kojima se uređuju odnosi između poslodavaca i radnika u području radnih odnosa i zaštite na radu, pa su prilikom provođenja inspekcijskog nadzora ovlašteni provjeravati ispunjavali li poslodavci, uz ostale obveze, i one propisane ZZPN-om vezano uz uspostavljanje sustava unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti. Na temelju neposrednog nadzora lako mogu doći do potrebnih podataka i, ukoliko su ispunjeni uvjeti, podnijeti optužni prijedlog zbog počinjenja prekršaja predviđenih ZZPN-om.

Sporno je kada se kao povjerljiva osoba imenuje odgovorna osoba poslodavca, jer je suprotno svrsi ZZPN-a te dovodi do sukoba uloga i slabljenja povjerenja prijavitelja, posebno zbog potrebe zaštite identiteta i povjerljivosti prijavljivanja. S druge strane, poslodavci i odgovorne osobe prekršajno odgovaraju ako ne imenuju povjerljivu osobu pa ukoliko niti jedan zaposlenik nije voljan obnašati ovu ulogu, odgovornoj osobi poslodavca preostaje da ju sama preuzme. Stoga je nužno jačati ulogu povjerljivih osoba te stvoriti preduvjete da se osjećaju dovoljno zaštićeno za ispunjavanje zadaća povjerljivih osoba, čime bi se prevenirao potencijalni sukob interesa te osiguralo povjerenje zaposlenika u unutarnji kanal prijavljivanja.

U odnosu na uspostavljene unutarnje kanale prijavljivanja, povjerljive osobe su nam tijekom 2021. godine, na temelju obveze iz čl. 19. st. 2. t. 7. ZZPN-a, dostavile 48 obavijesti o zaprimljenim prijavama nepravilnosti, od čega su se tri odnosile na nepravilnosti u državnim tijelima, jedna u tijelima JLP(R)S, sedam u tijelima s javnim ovlastima, četiri na pravne osobe koje obavljaju javnu službu, čak 21 na pravne osobe kojima je osnivač RH ili JLP(R)S te 12 na nepravilnosti kod poslodavaca u gospodarstvu i obrtu.

Iz porasta broja obavijesti dostavljenih pučkoj pravobraniteljici može se zaključiti da je došlo do porasta broja provedenih postupaka unutarnjeg prijavljivanja, pri čemu je kod određenih poslodavaca prijavljeno više nepravilnosti povodom kojih nam je dostavljeno nekoliko obavijesti od strane iste povjerljive osobe, što je posebno izraženo kod pravnih osoba kojima je osnivač RH ili JLP(R)S.

 

Međutim, imajući u vidu da ne postoje službene evidencije o poslodavcima koji su dužni uspostaviti sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, niti evidencije o svim prijavama zaprimljenim putem povjerljivih osoba kod tih poslodavaca, nemoguće je ocijeniti ispunjavaju li sve povjerljive osobe svoju obvezu dostavljanja obavijesti o prijavama koje su zaprimile.

Iz dostavljenih obavijesti povjerljivih osoba u 2021. godini proizlazi da je većina prijava ocijenjena neosnovanima, dok su osnovane potom riješene s poslodavcem ili proslijeđene na postupanje tijelima nadležnim prema sadržaju prijave. Upravo mogućnost učinkovitog uklanjanja nepravilnosti od strane poslodavca, nakon podnesene prijave unutarnjim kanalom, ukazuje na učinkovitost korištenja postupka unutarnjeg prijavljivanja jer povjerljiva osoba, koja poznaje specifične okolnosti poslodavca, često može brzo i jednostavno utvrditi i otkloniti nepravilnosti te prijavitelju osigurati adekvatnu zaštitu.

Pritom je nužno povjerljive osobe educirati za postupanje sukladno ZZPN-u, na što ukazuje i okolnost da neke od njih i dalje provode ispitne postupke u slučajevima koji ne ulaze u primjenu ZZPN-a, postupajući po anonimnim prijavama, prijavama u kojima nepravilnosti nisu povezane s obavljanjem poslova kod poslodavca ili ne ugrožavaju javni interes, primjerice kod povrede dostojanstva radnika uznemiravanjem (mobingom) te povrede individualnih prava radnika, zaštita kojih je uređena ZOR-om.

Povjerljive osobe i njihovi zamjenici su u većini slučajeva poštivali potrebu zaštite identiteta prijavitelja i povjerljivosti podataka, slijedom čega su isključivo oni ovlašteni provesti postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i dostaviti pučkoj pravobraniteljici obavijest o zaprimljenim prijavama. Međutim, u dva slučaja obavijest su nam dostavili drugi zaposlenik i rukovodeća osoba, zbog čega smo povjerljivim osobama skrenuli pažnju na obvezu čuvanja identiteta i povjerljivosti podataka iz prijave.

[pullquote]

Preporuka 123.
Ministarstvu pravosuđa i uprave, da provodi edukacije povjerljivih osoba i njihovih zamjenika o primjeni novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti[/pullquote]

Nadalje, na potrebu edukacije povjerljivih osoba ukazuju i njihovi upiti pučkoj pravobraniteljici, tražeći tumačenja i savjete o načinu provedbe konkretnog postupka, pogrešno smatrajući da imamo ovlast nadzirati pravilnost njihovog postupanja i/ili pružati im savjetodavnu i drugu pomoć.

Sve navedeno upućuje na nedovoljno poznavanje zakonskog okvira i brojne nejasnoće u pogledu zakonskih obveza povjerljivih osoba i njihovih zamjenika, zbog čega se MPU preporuča provedba njihove temeljite i redovne edukacije, kako bi mogli pravilno i učinkovito ispitati prijavljene nepravilnosti te pružiti prijaviteljima odgovarajuću zaštitu.

 

Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti

Tijekom 2021. godine kao tijelo nadležno za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti postupali smo u 49 predmeta otvorenih temeljem prijava nepravilnosti, od čega je 17 predmeta zbog svoje složenosti preneseno iz prethodnog razdoblja, dok su 32 novootvorena. Pritom prijavitelji često prijavljuju veći broj nepravilnosti protiv istog poslodavca po kojima postupamo unutar istog predmeta.

Od novozaprimljenih prijava, osam ih se odnosilo na različita državna tijela, osam na pravne osobe koje obavljaju javnu službu, pet na tijela s javnim ovlastima, četiri na pravne osobe čiji je osnivač ili u kojima RH i/ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo, pet na poslodavce u gospodarstvu, obrtu i udrugama te dvije na JLP(R)S. Statistički podatci pokazuju kako vanjsko prijavljivanje nepravilnosti i dalje prevladava u tzv. javnom sektoru.

S obzirom da nas ZZPN obvezuje na čuvanje identiteta prijavitelja nepravilnosti i podataka zaprimljenih u prijavi od neovlaštenog otkrivanja, pri izvještavanju o postupanju ne iznosimo detalje konkretnih prijava, već zaključke koje možemo donijeti o primjeni ZZPN-a i ostvarivanju njegove svrhe.

Prijave su sadržavale navode o nizu različitih nepravilnosti, pri čemu se u nekima ukazivalo na povezanost s koruptivnim kaznenim djelima. One u kojima se pozivalo isključivo na nepravilnosti, bez navoda o štetnim radnjama, ukoliko su ispunjavale i ostale uvjete iz ZZPN-a, prosljeđivali smo tijelima nadležnim za postupanje po njihovom sadržaju. U onima u kojima se istovremeno ili samo ukazivalo na postojanje ili opasnost od štetnih radnji zbog prijave, a nakon što su prijavitelji učinili vjerojatnim da jesu ili bi mogli biti žrtve štetnih radnji zbog prijave, pokrenuli smo ispitne postupke. Po njihovom okončanju izradili smo izvještaje s obrazloženjem jesu li bila ugrožena ili povrijeđena njihova ustavna ili zakonska prava.

U slučajevima u kojima smo utvrdili sumnju da je prijavitelj izložen ili bi mogao biti izložen štetnim radnjama u radnom okruženju zbog prijave nepravilnosti, izrekli smo poslodavcima odgovarajuću mjeru. Prijavitelji koji trpe štetne radnje imaju prema ZZPN-u pravo i na posebnu sudsku zaštitu pa je tijekom 2021. godine, prema nama dostupnim informacijama, nakon korištenja vanjskog kanala, troje prijavitelja pokrenulo sudske postupke. Prijave su i tijekom 2021. godine nerijetko ukazivale na nepravilnosti kojima nije bio ugrožen javni interes, pri čemu se najčešće radilo o povredama prava iz radnog odnosa.

[pullquote]

Preporuka 124.
Ministarstvu pravosuđa i uprave, da provede kampanju usmjerenu prema široj javnosti o važnosti prijavljivanja nepravilnosti i modalitetima zaštite prijavitelja[/pullquote]

Također, postoji nerazumijevanje o definiciji prijavitelja nepravilnosti i obveznom sadržaju prijave. Tako je nekoliko zaprimljenih prijava, suprotno zahtjevima ZZPN-a, bilo anonimno, na što smo prijavitelje upozorili i pozivali ih na dopunu. Neke prijave bile su podnesene od strane osoba koje nisu udovoljavale definiciji prijavitelja nepravilnosti, odnosno nije se radilo o fizičkim osobama čije su prijave povezane s obavljanjem poslova kod poslodavca.

Stoga, u svrhu informiranja potencijalnih prijavitelja nepravilnosti o važnosti ispunjavanja zakonskih uvjeta za podnošenje prijave i ostvarivanje učinkovite zaštite, kao i podizanja svijesti javnosti o važnosti prijavljivanja nepravilnosti uočenih u radnom okruženju, bilo bi korisno provoditi odgovarajuće edukativne aktivnosti o zakonskom okviru zaštite prijavitelja.

Iz dosadašnje primjene ZZPN-a moguće je zaključiti da se podnošenjem prijava putem tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti ispunjava svrha tog zakona u smislu sigurnog i pouzdanog načina prijavljivanja nepravilnosti. Naime, identitet prijavitelja u postupku vanjskog prijavljivanja, ukoliko prijavitelj ne traži suprotno ili već nije samoinicijativno iznio svoj identitet, ostaje zaštićen te posljedično ne dolazi do njegovog izlaganja mogućim štetnim radnjama u radnom okruženju. To znači da zaprimljene prijave, uz zaštitu identiteta prijavitelja i povjerljivosti podataka, prosljeđujemo tijelima nadležnim za postupanje po sadržaju prijave (npr. DIRH, ministarstva i dr.), koja su nas u propisanim rokovima dužna obavijestiti o svojim radnjama te nam podnijeti obrazloženo izvješće o ishodu postupanja.

Međutim, iako nas većina tijela ovlaštenih za postupanje po sadržaju prijava u propisanom roku obavještava o poduzetim radnjama, neki su prijavitelji nezadovoljni zbog dugotrajnosti njihovog postupanja, što može biti uvjetovano i složenošću prijavljenih nepravilnosti.

Dosadašnje postupanje pokazalo je da pojedini prijavitelji, uglavnom zbog nedovoljne informiranosti, ali i nerazumijevanja relevantnih zakonskih odredbi, ne koriste kanale prijavljivanja predviđene zakonom ili ih ne koriste na način i redoslijedom kojim je to propisano, a ponekad ih koriste i sve istovremeno. Nerijetko i dostavljaju nepotpune informacije o nepravilnostima i postupanju od strane svih tijela kojima su se obraćali. Takve situacije otežavaju prikupljanje relevantnih informacija za postupanje po sadržaju prijave, utvrđivanje i otklanjanje nepravilnosti, ali i samu zaštitu prijavitelja koji se time dodatno izlažu riziku od štetnih radnji poslodavaca.

U RH je i dalje teško govoriti o kulturi prijavljivanja te ne postoji dovoljno poticajno okruženje za prijavitelje nepravilnosti koji u svojim radnim sredinama, ukoliko ne traže zaštitu identiteta prilikom prijavljivanja ili se u njihov identitet sumnja, uglavnom ne nailaze na podršku i odobravanje, ne samo nadređenih, već i kolega.

Osobito se u slučaju višekratnih prijava u pitanje dovode motivi, pa čak i njihova osobnost, bez obzira na ozbiljnost i utemeljenost onoga što prijavljuju. Atmosfera u kojoj nastavljaju raditi je za njih često nepovoljna, izloženi su pritiscima, izostanku ili oduzimanju radnih zadataka, premještaju na drugo radno mjesto, pokretanju disciplinskih postupaka te, u najekstremnijim slučajevima, prestanku radnog odnosa.

 

Javno razotkrivanje

Javno razotkrivanje primjenjuje se kada postoji neposredna opasnost za život, zdravlje, sigurnost ili od nastanka štete velikih razmjera ili uništenja dokaza. U tim slučajevima prijavitelj može javno razotkriti informacije bez prethodnog prijavljivanja nepravilnosti povjerljivoj osobi ili pučkoj pravobraniteljici.

Tijekom 2021. godine primijećen je povećan broj medijskih istupa osoba koje su ukazivale na različita nezakonita postupanja u svojim, najčešće bivšim, radnim okruženjima. Iako se u nekim od ovih slučajeva iz različitih razloga ne primjenjuje ZZPN, doprinijeli su promociji kulture progovaranja o nezakonitostima. Druga polovica 2021. godine bila je naročito dinamična u pogledu javnih istupa, a u to je vrijeme u zakonskoj proceduri bio novi ZZPN pa su nam i ova iskustva bila korisna za promišljanje o novom zakonskom okviru.

Tako je početkom godine, prema informacijama dostupnim iz medija, nezavisni vijećnik razotkrio snimku u kojoj mu lokalni političar nudi što god želi u zamjenu za podršku na lokalnim izborima, uz obećanje pomoći u financiranju kampanje. Nezavisni vijećnik ponudu nije prihvatio, snimku je javno objavio te je pobijedio na lokalnim izborima. Tijekom godine javno je progovarao o nelogičnostima u trošenju javnog novca od strane svojih prethodnika, a na društvenim mrežama podnosi redovite mjesečne izvještaje o svome radu.

U siječnju je objavljena snimka razgovora gradonačelnika i njegovog zamjenika koji su direktoru gradske tvrtke određivali s kim treba ugovarati poslove. Mediji su prenijeli kako je, nakon objave snimke, protiv gradonačelnika i zamjenika podignuta optužnica zbog trgovanja utjecajem, a Nadzorni odbor smijenio je direktora gradske tvrtke. On je zatim tužio gradsku tvrtku, navodeći da je smijenjen jer je prijavio kazneno djelo te je u studenom donesena odbijajuća nepravomoćna presuda.

Nadalje, dvije su doktorice, prema informacijama iz medija, javno prozvale županiju zbog manjka liječnika i specijalizacija. Javno su upozorile da medicinski timovi nemaju nositelje te da se time smanjuje dostupnost i kvaliteta zdravstvene zaštite. Ukazale su da su županije i gradovi odgovorni za organiziranje i sufinanciranje primarne zdravstvene zaštite, odnosno da godinama manjka pedijatara, ginekologa, liječnika dentalne medicine i obiteljskih liječnika. U rujnu su mediji prenijeli da je direktorica komunalnog društva javno razotkrila nepravilnosti te da je, zbog njenog iskaza i snimljenih razgovora predočenih USKOK-u, uslijedilo uhićenje gradonačelnika i još trojice lokalnih političara. Prijaviteljica je opozvana s funkcije direktorice te je u tijeku više sudskih postupaka, pokrenutih od strane prijaviteljice i prijavljenih osoba.

Medijski je intenzivno bio popraćen i slučaj bivše zaposlenice pravne osobe u vlasništvu RH, koja je ukazivala na veći broj nepravilnosti počinjenih od strane više osoba, među kojima i članova izvršne vlasti, u vezi upravljanja imovinom u vlasništvu RH. Kao i u ostalim navedenim slučajevima, i u ovome su u tijeku sudski postupci.

Navedeni primjeri, koji ne predstavljaju sve medijski popraćene slučajeve javnih istupa u 2021. godini s navodima o nezakonitim postupanjima, ukazuju na podršku i interes medija, što je bitno radi razvijanja i jačanja kulture progovaranja. Pritom bi bilo korisno educirati i novinare koji prate ovu tematiku o zakonskom okviru zaštite prijavitelja nepravilnosti, kako bi prenosili činjenično i pravno precizne i točne informacije, u javnom interesu.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2021.: „Pravo na rad“, „Diskriminacija pri zapošljavanju i na radu“ i “Sloboda izražavanja”.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2021. možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu