* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2023. godinu, koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2024. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji. Povezane teme pronađite na dnu ove stranice.

Ovo poglavlje podijeljeno je na cjeline:

Zakonom o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN) iz 2019. godine, a potom i novim iz 2022. godine, pučkoj pravobraniteljici povjeren je mandat nadležnog tijela za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, koji objedinjuje višestruke zadaće te instituciju čini dijelom preventivnog antikorupcijskog mehanizma, kao važnog segmenta ranije i trenutno važeće Strategije sprječavanja korupcije za razdoblje od 2021. do 2030. godine.

U skladu s povjerenim nam zadaćama, tijekom 2023. godine postupali smo po prijavama nepravilnosti te pratili primjenu ZZPN-a u postupcima unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i javnog razotkrivanja, o čemu više pišemo pod istoimenim podnaslovima. S obzirom da je sudska zaštita jedno od zakonskih prava prijavitelja nepravilnosti, pratili smo primjenu ZZPN-a u sudskim postupcima. Također smo pratili i ostvarivanje njihovog prava na emocionalnu podršku.

Davali smo i opće pravne informacije o postupcima prijavljivanja i javnog razotkrivanja nepravilnosti te o zaštiti prava u skladu sa ZZPN-om, provodili promotivne i edukativne aktivnosti, sudjelovali u donošenju relevantnih propisa i provedbi aktivnosti bitnih za zaštitu prijavitelja nepravilnosti te radu nacionalnih i tijela na razini EU.

Zbog povećanog interesa i u 2023. godini provodili smo radionice za povjerljive osobe te smo u Zagrebu održali dvije radionice za povjerljive osobe iz privatnog i javnog sektora. Početkom godine sudjelovali smo u webinaru za zaposlenike Središnje agencije za financiranje i ugovaranje programa i projekata Europske unije, dok smo u suradnji s Pravosudnom akademijom u regionalnim uredima iste u Varaždinu, Rijeci i Splitu sudjelovali u edukacijama sudaca i sudskih savjetnika te državnih odvjetnika i državnoodvjetničkih savjetnika o primjeni ZZPN-a.

Uzimajući u obzir značaj ZZPN-a u preveniranju i borbi protiv korupcije te s obzirom na nedostatak relevantne sudske prakse i složenost ovih predmeta, korisno je što će se i u 2024. godini održati još dvije edukacije.

Na smanjenje nepoznavanja i nerazumijevanja ZZPN-a među potencijalnim prijaviteljima nepravilnosti, koje prati i otežano ostvarivanje njime predviđenih prava, trebala bi pozitivno utjecati kampanja usmjerena prema široj javnosti o važnosti prijavljivanja nepravilnosti i zaštite prijavitelja.

S obzirom da je MPU središnje tijelo za prevenciju korupcije koje koordinira izradom, provedbom i nadzorom provedbe nacionalnih strateških i provedbenih dokumenata sprječavanja korupcije u RH, u Izvješću za 2022. godinu preporučili smo provedbu takve kampanje, koja je predviđena i Nacionalnim planom oporavka i otpornosti. Početak kampanje je bio predviđen za kraj 2023. godine, no ona u toj godini nije započela te MPU navodi da su pripreme za njezinu provedbu u tijeku.

Krajem 2023. godine pripremili smo vodič za prijavitelje nepravilnosti, kako bismo im na temelju dosadašnjeg iskustva u primjeni ZZPN-a približili složeni zakonski okvir i olakšali ostvarivanje prava. Vodič će u prvoj polovici 2024. godine biti objavljen na mrežnoj stranici pučke pravobraniteljice te u tiskanom obliku. S istim je ciljem u prosincu 2023. i Udruga POMAK objavila e-knjigu „Priručnik za prijavitelje nepravilnosti“ s osnovnim općim pravnim informacijama o ZZPN-u, koju je predstavila na okruglom stolu „(O)čistimo Hrvatsku od korupcije“.

Također, surađivali smo s MPU na izradi IT rješenja koje će omogućiti sigurno podnošenje prijava nepravilnosti pučkoj pravobraniteljici putem sustava e-Građani i NIAS-a. MPU radi i na izradi virtualnog asistenta koji bi trebao olakšati snalaženje u propisima koji se odnose na prevenciju korupcije, između ostalog i ZZPN-a.

Podizanju svijesti poslodavaca o obvezama iz ZZPN-a i važnosti njihova ispunjavanja doprinijela je konferencija Jačanje integriteta i usklađenosti u poslovanju – ESG standardi kao instrument prevencije korupcije, održana u prosincu 2023. godine u organizaciji HGK i Međunarodne trgovačke komore, na kojoj smo sudjelovali kao predavači i panelisti.

U Izvješću za 2022. godinu MF-u smo preporučili da, u suradnji s MPU-om, izradi prijedlog izmjena Zakona o sustavu unutarnjih kontrola u javnom sektoru (ZSUKJS) i Pravilnika o postupanju i izvještavanju o nepravilnostima u upravljanju sredstvima institucija u javnom sektoru (Pravilnik), kako povjerljiva osoba iz ZZPN-a više ne bi bila i osoba za nepravilnosti iz ZSUKJS-a. U skladu s preporukom, MF je u travnju 2023. godine osnovalo Stručnu radnu skupinu za izradu Nacrta prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama ZSUKJS-a, čiji smo član. No, preporuka još nije u cijelosti izvršena jer rad radne skupine nije okončan u 2023. godini.

Na potrebu izmjene ZSUKJS-a ukazuje i okolnost da smo i u 2023. godini zaprimili godišnje izvješće povjerljive osobe, koja je ujedno i osoba za nepravilnosti, o uočenim nepravilnostima u jednom trgovačkom društvu, a koje je sukladno ZSUKJS-u i Pravilniku trebalo dostaviti nadležnoj ustrojstvenoj jedinici u MF u čijem je djelokrugu proračunski nadzor, a ne pučkoj pravobraniteljici kao nadležnom tijelu za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti. Naime, povjerljive osobe obvezne su dostaviti pučkoj pravobraniteljici isključivo obavijesti o pojedinačnim prijavama nepravilnosti zaprimljenim po ZZPN-u, dok su kao osobe za nepravilnosti iz ZSUKJS-a godišnja izvješća dužne dostavljati MF-u.

Na temelju ovog mandata sudjelovali smo u javnom savjetovanju o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona i Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o kaznenom postupku, a tijekom siječnja 2024. godine u raspravama na saborskim odborima, dajući mišljenje o uvođenju novog kaznenog djela Neovlaštenog otkrivanja sadržaja izvidne ili dokazne radnje.

Naime, predloženom definicijom kaznenog djela sudionici prethodnog kaznenog postupka koji bi javno progovorili o nepravilnostima u radu pravosudnog aparata, za koje su saznali u svom radnom okruženju, mogli bi kaznenopravno odgovarati. Naknadno su ipak definirani izuzetci od ovog kaznenog djela po kojima nema kaznenog djela ako je informacija objavljena radi zaštite žrtve kaznenog djela, u interesu obrane u kaznenom postupku ili u drugom pretežitom javnom interesu.

Mreža europskih tijela za zaštitu zviždača (NEIWA), čiji smo aktivni član gotovo od osnutka 2019. godine, u 2023. je formalizirala svoju strukturu, članstvo i način djelovanja te je na Općoj skupštini u Rimu usvojen Statut i izabrani su predsjednik, dopredsjednik i članovi tajništva. Prikupljanje i razmjena dobre prakse članica NEIWA-e se od 2023. godine odvija kroz dvije radne grupe: prijavljivanje nepravilnosti, u čijem radu aktivno sudjelujemo, te potpora prijaviteljima nepravilnosti.

 

Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti

ZZPN-om je propisana obveza povjerljivih osoba da nas pisanim putem obavijeste o zaprimljenim prijavama i ishodu postupanja u roku od 30 dana od dana odlučivanja o prijavi, čime nam je omogućeno prikupljanje podataka bitnih za praćenje primjene ZZPN-a.

Tako smo u 2023. Godini zaprimili 38 obavijesti povjerljivih osoba o unutarnjim prijavama nepravilnosti, od kojih se 14 odnosilo na nepravilnosti u pravnim osobama čiji je osnivač ili u kojima RH ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo, 12 obavijesti na nepravilnosti kod poslodavaca u gospodarstvu i obrtu, osam u pravnim osobama koje obavljaju javnu službu, dvije u tijelima s javnim ovlastima, jedna u državnim tijelima te jedna obavijest na nepravilnosti u tijelima JLP(R)S.

Iz podataka koje su nam dostavile povjerljive osobe proizlazi da je većina prijava ocijenjena neosnovanima, pri čemu se najčešće prijavljuju nepravilnosti koje ne ulaze u područje primjene ZZPN-a, već se odnose na povredu individualnih prava kojima se ne ugrožava javni interes, najčešće povrede prava iz radnih odnosa. U manjem broju predmeta povjerljive osobe su utvrdile osnovanost prijava, pri čemu su se nepravilnosti najčešće odnosile na postupak javne nabave i zlouporabu položaja i ovlasti, te su ih proslijedile na nadležno postupanje tijelima ovlaštenim za postupanje prema sadržaju prijave, primjerice DORH-u.

Iz dostavljenih obavijesti proizlazi da se dio povjerljivih osoba i dalje susreće s nizom izazova pri postupanju po prijavama nepravilnosti te da još uvijek postoji nerazumijevanje pojedinih odredbi ZZPN-a. Tako su nam se povjerljive osobe obraćale s upitima ulazi li prijavljena nepravilnost u primjenu ZZPN-a, kako postupati po zaprimljenoj prijavi ili što učiniti kada je prijava ocijenjena osnovanom, a poslodavac nije otklonio nepravilnosti.

Isto tako, u nekim predmetima povjerljive osobe su nam se obratile s upitom jesu li po ZZPN-u dužne omogućiti prijavitelju uvid u spis, što je bilo izrijekom predviđeno ranijim ZZPN-om (NN br. 17/19: dalje ZZPN/19). Povjerljivim osobama smo ukazali da, iako po novom ZZPN-u više nije propisana takva obveza, u predmetima započetima po ZZPN/19 povjerljiva osoba je dužna postupak provesti po tom zakonu te prijavitelju omogućiti uvid u spis ukoliko to zatraži.

Nadalje, iz nekoliko obavijesti povjerljivih osoba proizlazi da su provele ispitni postupak iako nisu bili ispunjeni uvjeti za postupanje po ZZPN-u, primjerice, prijava se nije odnosila na nepravilnosti kako su propisane ZZPN-om ili je prijavu podnijela osoba koja ne može biti prijavitelj sukladno ZZPN-u.

U jednom predmetu je povjerljiva osoba ocijenila da je prijava osnovana, o čemu je obavijestila poslodavca, no mjera koju je poslodavac poduzeo nije bila odgovarajuća pa nepravilnost nije otklonjena. Na upit kako da postupi u navedenom slučaju, povjerljivu osobu smo uputili na odredbe ZZPN-a kojima je propisano da je dužna bez odgode prijavu proslijediti tijelima ovlaštenima na postupanje po sadržaju prijave, ako nepravilnost nije riješena s poslodavcem.

Iz obavijesti povjerljivih osoba razvidni su i slučajevi neodgovarajuće zaštite prijavitelja nepravilnosti od strane poslodavca, kao u predmetu u kojem je prijava ocijenjena osnovanom te je prijavitelj zatražio zaštitu od postupanja prijavljene osobe, koja mu je ujedno i nadređena. Poslodavac je prijavljenu osobu upozorio na neprimjereno ponašanje, dok je prijavitelju ponudio da ga privremeno, do okončanja postupka po prijavi, premjesti na drugo radno mjesto, što je prijavitelj prihvatio jer mu je nastavak rada s prijavljenom osobom bio otežan.

Međutim, time je prijavitelj promijenio radno okruženje kako ne bi bio izložen osveti, dok je prijavljena osoba nastavila raditi na svom radnom mjestu bez posljedica, što može negativno djelovati ne samo na konkretnog prijavitelja, nego odvraćati i druge zaposlenike od prijavljivanja nepravilnosti, zbog straha da neće dobiti primjerenu zaštitu na radnom mjestu.

Pojedine povjerljive osobe ukazuju da nemaju osiguran prostor za razgovor s prijaviteljima nepravilnosti i čuvanje dokumentacije, neometan pristup internetu te druge uvjete za obavljanje poslova po ZZPN-u. Stoga se neki sastaju s prijaviteljima izvan prostora poslodavca, a dokumentaciju čuvaju kod kuće. U nekim situacijama povjerljivim osobama koristila bi stručna pomoć zbog  složenosti problematike koja se prijavljuje. U slučajevima u kojima smo primijetili da se povjerljive osobe susreću s poteškoćama u primjeni ZZPN-a nastojali smo im pomoći pružanjem opće pravne informacije o relevantnim odredbama ZZPN-a, u okviru naših ovlasti.

Iz zaprimljenih podataka o prekršajnim postupcima, kao i iz komunikacije s povjerljivim osobama, proizlazi da dio poslodavaca i dalje na odgovarajući način ne objavljuje informacije o sustavu unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti i imenovanim povjerljivim osobama, već ih objavljuju na oglasnim pločama ili na intranetu.

To onemogućuje ili otežava dostupnost informacija svima u radnom okruženju, što se ne odnosi samo na zaposlenike, već i na članove upravnog ili nadzornog tijela, volontere, dobavljače i druge osobe koje na bilo koji način sudjeluju u djelatnostima pravne ili fizičke osobe, zbog čega bi takve informacije bilo prikladnije objavljivati na mrežnim stranicama poslodavca. Ponekad prijavitelji i dalje podnose prijave drugim osobama unutar poslodavca ili samom poslodavcu, a ne povjerljivoj osobi, što također ukazuje na važnost pravilne objave svih informacija o sustavu unutarnjeg prijavljivanja.

Međutim, bitno je voditi računa i da kod nekih poslodavaca nema zainteresiranih za obnašanje uloge povjerljive osobe i zamjenika. Tako nam se pri izricanju upozorenja na obvezu uspostave unutarnjeg kanala prijavljivanja nepravilnosti, poslodavac očitovao kako je donio opći akt i pokrenuo postupak imenovanja povjerljive osobe i njezina zamjenika, no povjerljiva osoba nije pravovremeno imenovana jer niti sindikalni povjerenik niti najmanje 20% zaposlenih nisu nikoga predložili. Poslodavac je razgovarao s više zaposlenika, no nitko nije dao suglasnost za imenovanje na navedene pozicije, što je zakonska pretpostavka za imenovanje povjerljive osobe i zamjenika.

Iako je u konkretnom slučaju u konačnici jedan zaposlenik pristao prihvatiti se te dužnosti, navedena situacija ukazuje na moguće izazove pri formiranju unutarnjeg kanala prijavljivanja. Nije uvijek jednostavno pronaći niti osobu za obnašanje ove funkcije koja nije zaposlena kod poslodavca, što ZZPN također propisuje kao mogućnost, bilo zbog nedostatka pružatelja takvih usluga ili financijske nemogućnosti poslodavaca da ih angažira.

Stoga je nužno da poslodavci poduzmu odgovarajuće mjere kako bi povjerljivim osobama omogućili primjerene uvjete rada i zaštitili ih od pritisaka i osvete. U prilog tome govori i slučaj povjerljive osobe koja je nakon pokretanja ispitnog postupka po prijavi nepravilnosti stavljena u nepovoljan položaj, zbog čega je sudskim putem tražila zaštitu svojih prava.

Iako su povjerljive osobe najčešće svjesne zakonske obveze zaštite identiteta prijavitelja i prijavljene osobe, ukazujemo na slučaj povjerljive osobe koja je, nakon što je ocijenila da osoba koja je prijavila nepravilnost ne ulazi u definiciju prijavitelja iz ZZPN-a, otkrila njezin identitet čelniku i zaposlenicima prijavljenog tijela, nakon čega je ta osoba trpjela negativne posljedice. S tim u vezi, radi povjerenja u funkcioniranje unutarnjeg kanala prijavljivanja, bilo bi dobro da povjerljiva osoba štiti i identitet osobe koja se iz neznanja smatra prijaviteljem nepravilnosti po ZZPN-u, s obzirom da i ove osobe mogu trpjeti posljedice zbog tako podnesene prijave.

Kao primjer dobrog načina funkcioniranja unutarnjeg kanala prijavljivanja istaknuli bismo povjerljive osobe koje su zaprimile više prijava kod istog poslodavca, što može ukazivati da je sustav unutarnjeg prijavljivanja dobro organiziran, da su informacije o postupku unutarnjeg prijavljivanja i povjerljivoj osobi dostupne svim osobama u radnom okruženju te da prijavitelji nepravilnosti imaju povjerenja u sustav prijavljivanja i povjerljivu osobu.

Iako primjećujemo da se povjerljive osobe bolje snalaze u postupanju po prijavama, neki prethodno navedeni slučajevi pokazuju da i dalje postoji potreba za njihovom edukacijom kako bi se otklonile nedoumice, te greške u postupanju svele na najmanju moguću mjeru. Kontinuirano provođenje edukacija pridonosi kvalitetnijem provođenju zakona, ali i boljoj zaštiti, ne samo prijavitelja nepravilnosti i povezanih osoba, već i povjerljivih osoba koje imaju važnu ulogu u suzbijanju korupcije. Kako bismo tome pridonijeli, u 2023. godini smo održavali besplatne edukacije za povjerljive osobe, a isto namjeravamo činiti i u 2024. godini.

 

Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti

Kao nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti u 2023. godini postupali smo u 57 novootvorenih predmeta, od čega ih se 19 odnosilo na pravne osobe koje obavljaju javnu službu, 10 na pravne osobe čiji je osnivač ili u kojima RH i/ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo, po osam na različita državna tijela te poslodavce u gospodarstvu i obrtu, šest na tijela s javnim ovlastima, pet na tijela JLP(R)S i jedan na fizičku osobu, koja ne ulazi u domašaj ZZPN-a.

Pritom je potrebno naglasiti da je stvarni broj vanjskih prijava nepravilnosti puno veći od navedenog broja predmeta, jer se predmeti vode po prijaviteljima, a neki često dostavljaju veći broj prijava nepravilnosti u odnosu na istog poslodavca.

 

I u 2023. godini je nastavljen trend češćeg korištenja vanjskog prijavljivanja nepravilnosti prijavitelja iz tzv. javnog sektora, iako se u odnosu na prethodne godine bilježi porast vanjskih prijava nepravilnosti u odnosu na poslodavce u gospodarstvu i obrtu.

Osim novozaprimljenih prijava, nastavili smo postupati u 42 predmeta otvorena u prethodnim godinama, što je povećanje u odnosu na 2022. godinu, kada smo nastavili postupati u 18 ranije otvorenih predmeta. Razlozi povećanja broja prenesenih predmeta iz prethodnih godina u kojima se i dalje postupa su često podnošenje više različitih prijava nepravilnosti unutar istog predmeta, složenost prijavljenih nepravilnosti, kao i nepravovremene obavijesti o mjerama poduzetim po proslijeđenim prijavama, odnosno nepravovremena izvješća o konačnom ishodu postupanja, od strane nekih tijela nadležnih za postupanje po sadržaju prijave.

Preporuka 116.

Vladi Republike Hrvatske, da tijelima državne uprave izda uputu o potrebi pravodobnog i efikasnog postupanja po prijavama nepravilnosti kada su nadležna za postupanje prema sadržaju prijave po Zakonu o zaštiti prijavitelja nepravilnosti te dostavljanja obavijesti pučkoj pravobraniteljici o poduzetom i ishodu postupanja u zakonskim rokovima

Ova su tijela često trebala duži vremenski period za postupanje po dostavljenim prijavama nepravilnosti u okviru svoje nadležnosti, o čemu su nas povratno obavještavala, a time je produženo i naše postupanje kao tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti.

U pojedinim predmetima, unatoč poslanim požurnicama, nismo zaprimili obavijest o poduzetim mjerama na temelju prijave niti obrazloženo izvješće o konačnom ishodu postupanja od strane nadležnih tijela. Izostanak odgovora o poduzetim mjerama onemogućuje učinkovitu primjenu ZZPN-a u praksi te slabi učinkovitost borbe protiv korupcije.

No, potrebno je razlikovati dugotrajnost postupanja pojedinih tijela zbog obimnosti i složenosti pojedinih prijava od njihove neaktivnosti, kako u smislu nepoduzimanja radnji potrebnih za ispitivanje prijava, tako i u smislu neispunjenja obveze izvještavanja koju imaju po ZZPN-u.

I dalje zaprimamo prijave nepravilnosti koje nisu obuhvaćene materijalnim područjem primjene ZZPN-a. Nerijetko se prijavljuju povrede individualnih prava kojima se ne ugrožava javni interes, i za koje su predviđeni drugi pravni mehanizmi zaštite, a brojne prijave ne sadrže konkretne navode o nepravilnostima, već samo vrijednosne sudove prijavitelja. Stoga smo prijavitelje često pozivali na dopunu prijava nepravilnosti i/ili osvete, ukazujući im na obvezan sadržaj prijave, područje primjene i vremensko važenje ZZPN-a te okolnost da prijava nepravilnosti mora prethoditi nastanku osvete da bi se ista mogla smatrati posljedicom prijavljivanja nepravilnosti.

Sukladno ZZPN-u, pučka pravobraniteljica je jedino nadležno tijelo za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti u RH. Međutim, razvojem online platformi građani mogu korupciju prijaviti i tijelima u odnosu na koja ne obavljaju profesionalne aktivnosti u radnom okruženju (primjerice platforma ZG Zviždač Grada Zagreba), pri čemu takvo postupanje pridonosi otkrivanju i suzbijanju korupcije, ali ne predstavlja vanjsko prijavljivanje nepravilnosti u smislu ZZPN-a.

Pojedini prijavitelji dostavljaju prijave izravno tijelima nadležnima prema sadržaju prijave, primjerice državnim odvjetništvima, ministarstvima, DIRH-u i sl., pri čemu ta tijela postupaju prema posebnim zakonima i uspostavljenim sustavima otkrivanja i postupanja po nepravilnostima. Međutim, tek se dostavljanjem prijave nepravilnosti pučkoj pravobraniteljici, kao nadležnom tijelu za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, smatra da su prijavitelji prijavu podnijeli na jedan od ZZPN-om izrijekom predviđenih načina te uživaju zaštitu koju im pruža čl. 11. ZZPN-a.

Preporuka 117.

Gradu Zagrebu, da u svojoj platformi ZG Zviždač jasno navede da se prijavljivanje nepravilnosti od strane građana tim putem ne smatra vanjskim prijavljivanjem nepravilnosti u smislu Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti

Izazov u primjeni ZZPN-a je i zaštita identiteta prijavitelja od strane tijela nadležnih prema sadržaju prijave tijekom njihova postupanja. Tako u jednom predmetu nadležno tijelo nije bilo sigurno kako postupati u skladu sa ZZPN-om, odnosno treba li otkriti identitet prijavitelja u cilju učinkovite istrage o prijavljenim nepravilnostima te ga obavijestiti prije otkrivanja identiteta.

Naime, identitet prijavitelja, odnosno podaci na osnovi kojih se isti može otkriti te drugi podaci navedeni u prijavi, mogu se otkriti samo ako je to nužna i razmjerna obveza koja se nalaže pravom EU ili nacionalnim pravom u okviru istraga nacionalnih tijela ili u okviru sudskog postupka. U konkretnom slučaju učinkovito provođenje istrage u vidu pribavljanja dokumentacije za određenog radnika upućivalo bi na identitet prijavitelja nepravilnosti.

Stoga je trebalo procijeniti da li upozoriti prijavitelja na otkrivanje njegova identiteta i pribaviti samo tu dokumentaciju ili pribaviti i dokumentaciju o drugim radnicima, iako ona nije bila potrebna za samo postupanje, no time bi se izbjeglo upućivanje na identitet prijavitelja. Za sada nismo zaprimili informaciju kako je nadležno tijelo postupilo.

Nakon što tijela nadležna prema sadržaju prijave utvrde da su nepravilnosti osnovane, pri čemu je prijavljena osoba upravo odgovorna osoba poslodavca, u nekim slučajevima je ta osoba i dalje zadržala svoj položaj, što posebice zabrinjava kada odgovornu osobu poslodavca na određeni mandat imenuje Vlada RH. Izostanak sankcije za osobu koja je odgovorna za nepravilnosti, pogotovo kada su nepravilnosti učestale, može ostaviti dojam izostanka stvarne borbe protiv korupcije.

Osim što su neki prijavitelji nepravilnosti pod znatnim pritiskom već pri donošenju odluke o prijavljivanju i/ili trpe osvetu nakon prijavljivanja, dio ih se suočava i s optužbama da zloupotrebljavaju institut prijavljivanja. Tako su u dva predmeta odgovorne osobe poslodavca pučkoj pravobraniteljici prijavile prijavitelje nepravilnosti za zlouporabu prijavljivanja, no u oba smo slučaja ocijenili da su prijave nepravilnosti podnesene zakonito.

Neki prijavitelji nastavili su prijavljivati nepravilnosti i nakon njihova prestanka sudjelovanja u profesionalnim aktivnostima poslodavca. Pritom je za postupanje po njihovim prijavama prema ZZPN-u bilo važno da su za nepravilnosti saznali u svom prethodnom radnom okruženju dok su obavljali profesionalne aktivnosti. Ukoliko to nije slučaj, odnosno ako je osoba saznala za nepravilnosti svog bivšeg poslodavca izvan svog radnog okruženja, tada ne uživa zaštitu propisanu ZZPN-om, već može podnijeti prijavu izravno tijelima nadležnim prema sadržaju prijave, koja tada postupaju po posebnom zakonu i uspostavljenim sustavima otkrivanja i postupanja po nepravilnostima.

I u 2023. prijavitelji su nam se obraćali navodeći da su žrtve osvete zbog prijavljivanja ili javnog razotkrivanja nepravilnosti pa smo pokrenuli više ispitnih postupaka radi ocjene jesu li im povrijeđena ustavna i zakonska prava. U nekoliko predmeta smo utvrdili da je prijavitelj nepravilnosti stavljen u nepovoljan položaj zbog prijavljivanja, kao i da je osoba obiteljski povezana s njime pretrpjela osvetu u radnom okruženjuizrekli odgovarajuće mjere poslodavcima. U slučajevima u kojima su prijavitelji nepravilnosti za vrijeme trajanja ispitnog postupka pučke pravobraniteljice pokrenuli sudske postupke (radi zaštite prijavitelja nepravilnosti, radi poništavanja rješenja o razrješenju i sl.), obustavili smo postupanje temeljem čl. 22. st. 1. ZoPP-a.

U pojedinim slučajevima su između prijavitelja i prijavljene osobe od ranije narušeni međuljudski odnosi pa je nužno da prijavitelj učini vjerojatnim kako je postupanje koje navodi kao osvetu nastalo nakon i upravo zbog prijavljivanja nepravilnosti, što u situacijama dugogodišnjih osobnih obračuna može biti zahtjevno.

Nakon utvrđenja da je prijavitelj trpio osvetu ili da postoje okolnosti koje upućuju da bi mogao trpjeti osvetu u radnom okruženju zbog prijavljivanja nepravilnosti, bitno je poduzeti odgovarajuće mjere radi zaštite prijavitelja i prevencije daljnje osvete. Međutim, isto kao u slučajevima unutarnjih prijava nepravilnosti, poslodavci radi otklanjanja osvete ponekad poduzimaju neodgovarajuće mjere, primjerice, premještajem prijavitelja na drugo radno mjesto te ponekad ne sankcioniraju osobe odgovorne za nepravilnosti, što djeluje obeshrabrujuće na potencijalne prijavitelje nepravilnosti.

 

Javno razotkrivanje

Nakon medijski tiše 2022. godine, u 2023. je povećan broj javnih istupa osoba koje su ukazivale na različita nezakonita postupanja, iako u nekim slučajevima nisu bili ispunjeni ZZPN-om propisani uvjeti za zaštitu prijavitelja koji javno razotkrivaju nepravilnosti. Zbog važnosti zaštite prava prijavitelja nepravilnosti, ali i javnog interesa, na vlastitu smo inicijativu otvarali predmete vezane za medijske istupe, te smo po potrebi informirali relevantne dionike o primjeni ZZPN-a, kao i same prijavitelje, time im pružajući podršku u promicanju kulture progovaranja o nezakonitostima.

Tijekom 2023. godine, nakon što su mediji došli u posjed inspekcijskih nalaza MZ-a i MF-a, u medijima se aktualizirala priča bivše predstojnice kliničkog zavoda koja je ukazivala na dugogodišnje nepravilnosti u bolnici čija je zaposlenica. U istupima je upozoravala na masovna krivotvorenja dokumentacije, manipulacije potrošnim bolničkim materijalom, pogodovanja raznim dobavljačima, plaćanja mimo javnih natječaja i zataškavanja kaznenog postupanja. Potom je smijenjena s dužnosti te je protiv nje pokrenut disciplinski postupak i uručen joj je izvanredni otkaz, a poslodavac joj je branio istupe u javnosti.

U sudskom postupku pokrenutom zbog utvrđivanja nedopuštenosti otkaza donesena je nepravomoćna presuda kojom je utvrđeno da nije smjela biti razriješena s dužnosti predstojnice zbog prijavljivanja nepravilnosti te da je time poslodavac postupio suprotno ZZPN-u.

U travnju 2023. mediji su objavili fotografiju dviju pacijentica starije životne dobi smještenih na istom bolničkom ležaju koju su, kako su kasnije prenijeli, snimili ogorčeni pacijenti. Bolnica je potvrdila autentičnost fotografije, navodeći da je odjel toga dana bio preopterećen, a nakon unutarnjeg nadzora razriješen je voditelj hitnog prijema te je predložena mjera medicinskoj sestri koja je toga dana radila na trijaži. MZ je, nakon izvršenog inspekcijskog nadzora, podigao prekršajnu prijavu protiv bolnice i ravnatelja zbog kršenja Zakona o zaštiti prava pacijenata te je o nalazu obavijestio nadležne institucije.

Krajem travnja 2023. godine u medijima je objavljena snimka tijela preminulih pacijenata na podu bolničke mrtvačnice. Bolnica je potvrdila autentičnost snimke, dok je MZ takvo zbrinjavanje posmrtnih ostataka nazvao krajnje neprimjerenim i nehumanim te ustupio predstavke sanitarnoj inspekciji. Mediji prenose da je, nakon provedenog unutarnjeg nadzora, uprava bolnice smijenila šefa patologije i uručila izvanredni otkaz njegovom pomoćniku koji je i ranije upozoravao na takve nepravilnosti.

Bolnica je izvijestila kako je razlog otkaza dvojici radnika nesukladnost u njihovim izjavama vezanima za smještaj pokojnika, a smatrajući snimku sabotažom, podnijela je kaznenu prijavu protiv nepoznatog počinitelja. Ravnateljica bolnice ubrzo je podnijela ostavku. Početkom ožujka 2024. mediji su objavili kako je općinski radni sud pravomoćno presudio da je odluka o izvanrednom otkazu šefa patologije nezakonita.

U isto vrijeme je u medijima objavljena fotografija mrtvog tijela zamotanog u plahtu na podu mrtvačnice gradskog društva koje ima ovlasti obavljati usluge ukopa pokojnika, koju je na društvenoj mreži objavio gradski vijećnik. Naveo je da je slučaj prijavio policiji, DORH-u te nadležnim inspekcijama te je zahtijevao ostavke direktora društva i gradonačelnika. Društvo je tvrdilo da je fotografija nastala u vrijeme pandemije koronavirusa tijekom pripreme prijevoza pokojnika preminulog od COVID-19 te da je, radi narušavanja njihova ugleda, izvađena iz konteksta. Direktor društva najavio je internu istragu kako bi saznao tko je fotografiju sačinio te tužbu protiv te osobe i gradskog vijećnika, radi nanošenja štete društvu.

U rujnu 2023. godine mediji su prenijeli apel psihologinje objavljen na profilu društvene mreže, u kojemu je opisala slučaj djevojčice s teškoćama u razvoju koju su ustanove te timovi za udomiteljstvo odbili primiti. Potom je djevojčica još istog dana zbrinuta, a nadležni MRMSOSP je obavio izvanredni upravni nadzor nad psihologinjom i ostalim radnicima koji su vodili slučaj, zbog mogućeg kršenja prava djeteta na privatnost. Zbog istupanja u javnosti bez odobrenja nadređene osobe psihologinja je dobila opomenu pred otkaz.

I u 2023. je nastavljen interes medija za slučajeve javnog ukazivanja na nezakonitosti koji su imali sudski epilog. Ističemo češće razotkrivanje nezakonitosti izabranim državnim i lokalnim dužnosnicima koje su mediji aktivno pratili. Iako se u nekima od njih ne primjenjuje ZZPN, interes medija važan je zbog informiranja javnosti o navedenim slučajevima te ukazivanja na izazove s kojima se neki prijavitelji susreću.

 

Sudska praksa

Jedno od prava prijavitelja nepravilnosti iz ZZPN-a je pravo na sudsku zaštitu. Stoga pratimo i analiziramo sudske odluke u postupcima u vezi sa ZZPN-om.

MPU je dužan voditi evidencije i statističke podatke o sudskim predmetima vezanim uz sudsku zaštitu sukladno ZZPN-u. Prema podatcima MPU-a, u eSpisu je evidentirano 14 takvih prekršajnih predmeta na općinskim sudovima i Visokom prekršajnom sudu, dok građanski predmeti nisu vidljivi u eSpisu pa o tim predmetima nismo dobili statističke podatke.

Prema podacima DIRH-a, protiv poslodavaca pravnih osoba i odgovornih osoba u pravnim osobama podnijeto je 12 optužnih prijedloga te su izdana tri prekršajna naloga zbog počinjenja prekršaja propisanih ZZPN-om. Pretežito se odnose na neimenovanje povjerljive osobe i/ili zamjenika povjerljive osobe te nedonošenje općeg akta kojim se uređuje prijavljivanje nepravilnosti i imenovanje povjerljive osobe.

Zbog istih je prekršaja prosvjetna inspekcija podnijela dva optužna prijedloga te su okrivljenici u prekršajnim postupcima proglašeni krivima. Podnošenju optužnih prijedloga prethodilo je provođenje sedam inspekcijskih nadzora te je prosvjetna inspekcija u četiri nadzora naredila  donošenje općeg akta kojim se uređuje prijavljivanje nepravilnosti i imenovanje povjerljive osobe.

Sudovi koje smo zamolili dostavu podataka o predmetima u vezi sa ZZPN-om, uz iznimku Općinskog suda u Osijeku, odgovorili su da nemaju evidentiranih podataka o takvim predmetima. No prema podatcima koje su nam izravno dostavile stranke sudskih postupaka te javno raspoloživim podacima, u vrijeme pripreme ovog izvješća vodilo se osam takvih prvostupanjskih parničnih postupaka i jedan upravni spor.

Slijedom navedenoga, problematično je što prema odredbama Sudskog poslovnika nema posebne oznake za predmete vezane uz ZZPN te se statistički podaci o njima ne vode zasebno. To je bitno radi ispunjenja zakonske obveze MPU-a o vođenju evidencije i statističkih podataka o predmetima vezanim uz sudsku zaštitu sukladno ZZPN-u, kao i radi ispunjenja obveze RH prema EK, sukladno odredbi čl. 27. st. 2. Direktive (EU) 2019/1937 Europskog parlamenta i vijeća od 23. listopada 2019.  o zaštiti  osoba koje prijavljuju povrede prava Unije (Direktiva).

Preporuka 118.

Ministarstvu pravosuđa i uprave, da izmjenama Sudskog poslovnika predmetima koji se vode na temelju Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i u kojima se stranke na njega pozivaju dodijeli posebnu oznaku, kako bi se o ovim predmetima mogle voditi posebne evidencije i statistički podaci

Praksa prvostupanjskih sudova u predmetima u kojima se stranke pozivaju na primjenu ZZPN-a zasad nije u potpunosti ujednačena. Posebno je to uočljivo u slučaju stranke koja je podnijela tužbu na temelju odredbe čl. 26. ZZPN/19 koja je odbijena, a istovremeno je u kaznenom postupku protiv nje zbog kaznenog djela klevete tužba odbačena jer je sud ocijenio da se na nju kao prijavitelja nepravilnosti izravno primjenjuje Direktiva. U parničnom je postupku prvostupanjski sud utvrdio da tužitelj nije izvršio unutarnje ni vanjsko prijavljivanje nepravilnosti te da nisu bili ispunjeni uvjeti za javno razotkrivanje.

Pri ocjeni je li izvršeno vanjsko prijavljivanje, sud je utvrdio da prijava pučkoj pravobraniteljici nije sadržavala potrebne podatke o prijavitelju nepravilnosti i poslodavcu te da podnijeta prijava nepravilnosti nije bila u ZZPN-om propisanoj formi. Drugostupanjski sud je u siječnju 2024. godine navedenu presudu ukinuo i predmet je vraćen na ponovni postupak.

Protiv iste stranke kao okrivljenika podnijeto je više privatnih tužbi zbog kaznenog djela klevete. Prvostupanjski je sud spojio sve te postupke i direktno primijenio Direktivu. Pritom je sud obrazložio da ZZPN/19 nije dovoljno jasan i bezuvjetan kao što je to slučaj s odredbama Direktive, pojasnio je pretpostavke za njezinu primjenu, podveo je konkretno činjenično stanje pod njezine odredbe, ocijenio da okrivljenik ima pravo na zaštitu na temelju Direktive i odbacio privatnu tužbu. Navedena je presuda postala pravomoćna u siječnju 2024. godine.

Pravomoćna presuda je donijeta u parničnom postupku u kojem je tužbeni zahtjev bio postavljen prema odredbi čl. 26. ZZPN/19. Drugostupanjski je sud potvrdio prvostupanjsku odluku kojom je odbijen tužbeni zahtjev, uz obrazloženje da se ne radi o prijavama prema ZZPN/19, jer nisu podnošene povjerljivoj osobi nego povjereniku za etiku, kao i da postupak unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti započinje podnošenjem prijave povjerljivoj osobi.

Potrebno je istaknuti važnost korištenja ZZPN-om propisanih kanala prijavljivanja – da bi osoba bila prijavitelj nepravilnosti u smislu ZZPN-a, uz ostale uvjete, ključno je da prijavu podnese ili povjerljivoj osobi ili pučkoj pravobraniteljici ili javno razotkrije nepravilnost ukoliko su za to ispunjeni uvjeti. Podnošenje prijave bilo kojim drugim tijelima (upravnom ili nadzornom odboru itd.) ili drugim osobama (povjereniku za etiku, povjereniku za dostojanstvo itd.) nije prijava nepravilnosti u smislu ZZPN-a.

Preporuka 119.

Ministarstvu pravosuđa i uprave i Pravosudnoj akademiji, da nastave kontinuirano provoditi edukacije pravosudnih dužnosnika o primjeni Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti

Nadalje, ukazujemo i da su postupci sudske zaštite prijavitelja nepravilnosti hitni. No u pojedinim predmetima od podnošenja tužbe do održavanja prvog ročišta proteklo je više od godinu dana, a do donošenja prvostupanjske presude više od dvije godine. Nepridržavanjem odredbi o hitnosti sudska zaštita prijavitelja nepravilnosti nije u potpunosti učinkovita jer prijavitelji sve do izvršenja pravomoćne sudske odluke mogu trpjeti povredu prava. Ujedno, duljina trajanja postupaka može biti demotivirajuća za buduće prijavitelje nepravilnosti.

 

Praksa Europskog suda za ljudska prava

Iako je u RH zakonski okvir zaštite prijavitelja nepravilnosti ustanovljen 2019. godine te se sudska praksa tek razvija, praksa ESLJP-a vezana uz povredu čl. 10.  EKLJP-a, odnosno prava na slobodu izražavanja zviždača je bogata (presude Guja protiv Moldavije broj 14277/04 od 12.2.2008., Heinisch protiv Njemačke broj 28274/08 od 21.7.2011. godine, Bucur and Toma protiv Rumunjske, broj 40238/02 od 8.1.2013. itd.). U nastavku dajemo analizu odluke donijete 2023. godine vezane uz povredu  prava na slobodu izražavanja zviždača.

Dana 14. veljače 2023. godine Veliko vijeće ESLJP-a donijelo je presudu u predmetu Halet protiv Luksemburga, br. 21884/18  te ocijenilo da osuda g. Haleta za otkrivanje informacija novinarima u skandalu LuxLeaks predstavlja povredu njegovog prava zajamčenog u čl. 10. EKLJP.

2011. Halet je bio zaposlenik kompanije PricewaterhouseCoopers koja za svoje klijente priprema porezne prijave i od poreznih vlasti traži anticipirana porezna rješenja. Bivši zaposlenik kompanije je 2011. dostavio novinaru desetke tisuća stranica koje otkrivaju detalje poreznih sporazuma, a g. Halet je 2012. istom novinaru dostavio 14 poreznih prijava i dva popratna pisma. Neki od tih dokumenata iskorišteni su u televizijskom programu “Cash Investigation” koji je emitiran godinu dana nakon što je emitirana prva emisija na istu temu.

G. Halet je zatim dobio otkaz i osuđen je u kaznenom postupku nakon što mu nacionalni sudovi nisu priznali status zviždača. Naime, luksemburški sud je ocijenio da dokumenti koje je predao novinaru nisu otkrili nikakve prethodno nepoznate informacije, a Vijeće ESLJP-a je potvrdilo takvu odluku i ocijenilo da nije povrijeđeno pravo na slobodu izražavanja. No Veliko vijeće ESLJP-a je ocijenilo da su, neovisno što je nepravilnosti već razotkrio drugi zaposlenik, informacije g. Haleta pridonijele raspravi o izbjegavanju plaćanja poreza i poreznim iznimkama, političkim odlukama Luxemburga o oporezivanju korporacija te njihovim implikacijama na pravednost oporezivanja na europskoj razini. Također, javni interes za objavljivanje informacija nadmašio je štetne učinke.

ESLJP je pri tome istaknuo  da „…s obzirom na kriterij “prethodno nepoznatih” informacija, moglo bi  se pokazati “nužnim u demokratskom društvu” da otkrivanje dodatnih dokaza, nepoznatih, ali koji pomažu privući pozornost na činjenice koje su prethodno bile poznate i koje su bile objavljene, predstavlja etičko upozorenje koje zaslužuje zaštitu prema članku 10. Konvencije.”

 

Emocionalna podrška prijaviteljima nepravilnosti

Jedno od prava prijavitelja iz ZZPN-a je i pravo na emocionalnu podršku. Ono se ostvaruje prema Pravilniku o načinu pružanja emocionalne podrške prijaviteljima nepravilnosti (Pravilnik), koji donosi ministar pravosuđa.

Zakonski rok za donošenje Pravilnika istekao je 23. listopada 2022. godine pa smo u Izvješću za 2022. godinu MPU preporučili njegovo žurno donošenje. Pravilnik je stupio na snagu 5. listopada 2023. godine, a njime je predviđeno da emocionalnu podršku prijaviteljima pružaju pravne osobe specijalizirane za takvu podršku. Javni poziv za financiranje programa pružanja emocionalne podrške objavljen je 8. siječnja te je trajao do 8. veljače 2024. godine, nakon čega će MPU sklopiti ugovore s odabranim pružateljima emocionalne podrške.

Pravilnik emocionalnu podršku definira kao oblik komunikacije kojom se nastoje ublažiti emocije i stanja koja utječu na tjelesne funkcije i kognitivne sposobnosti prijavitelja nepravilnosti, a koje otežavaju njegovo svakodnevno funkcioniranje i prolazak kroz postupak pokrenut prijavom nepravilnosti ili kroz sudske postupke vezane uz prijavu.

Cilj takvog oblika komunikacije je stjecanje osjećaja prihvaćanja, sigurnosti i mogućnosti slobodnog iznošenja briga, strahova, nelagode i drugih emocija koje prijavitelj osjeća u vezi prijave nepravilnosti ili sudskog postupka. Pritom Pravilnik izrijekom navodi da ova vrsta podrške ne uključuje pružanje psihosocijalne podrške, s time da Direktiva kao jednu od mogućih, ali ne i obvezatnih mjera potpore predviđa psihološku potporu.

Za financiranje programa pružanja emocionalne podrške tijekom 2024. godine i naredne dvije godine osigurano je 60.000 eura, odnosno 20.000 eura godišnje. Kako će taj sustav funkcionirati i hoće li ispuniti svoju svrhu, bit će vidljivo tek u narednom razdoblju.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2023. godinu: Pravo na rad, Diskriminacija pri zapošljavanju i na radu, Pravosuđe i Izražavanje u javnom prostoru.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2023. možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu.