Hrvatski sabor uskoro će raspravljati o Nacrtu prijedloga zakona o instrumentima politike boljih propisa. Ovaj zakon prilika je da se unaprijedi kvaliteta zakona i drugih propisa, kao i postupak javnog savjetovanja o njima. Zapravo je riječ o ‘zakonu o zakonima’ te je stoga ovoj propis iznimno bitan za vladavinu prava u Hrvatskoj.

Njime se treba osigurati jasan i transparentan postupak pripreme i izrade propisa, utemeljen na analizi učinaka, kao i ocjeni ostvarene svrhe i cilja propisa.

Pučka pravobraniteljica na to redovito ukazuje u godišnjim izvješćima Hrvatskom saboru, kao i u mišljenjima na nacrte propisa tijekom javnih savjetovanja. Pri tom, govori iz pozicije institucije koja štiti i promiče vladavinu prava i pravo na dobro upravljanje, kao i iz pozicije institucije koja i sama sudjeluje u velikom broju javnih savjetovanja, pa ima pregled čestih problema pri izradi propisa u Hrvatskoj.

Zato se i uključila u javno savjetovanje koje je provedeno od 27. srpnja do 26. kolovoza 2023. godine i dala prijedloge koji bi trebali pomoći da svrha ovog zakona bude ostvarena, smatrajući da je Nacrt prijedloga Zakona potrebno dodatno doraditi, na način o kojem više možete doznati u nastavku.

Naime, pravobraniteljica smatra da bi savjetovanje sa zainteresiranom javnošću trebalo biti provedeno uz pravu otvorenost na izmjene prijedloga propisa o kojem se sa javnošću savjetuje, ne samo pro forma i u najvećoj mjeri bez izmjena predloženog.

Kvalitetne i obrazložene argumente istaknute u savjetovanjima trebalo bi u većoj mjeri nego do sada i uvažavati, čime bi i oni koji su ih dali vidjeli smisao u svom uključivanju. Ukoliko se argumentirani prijedlog ne uvažava, isto bi trebalo obrazložiti, također kako bi oni koji ih daju vidjeli zašto nisu prihvaćeni odnosno zašto su (samo) primljeni na znanje.

Važno je i da zakonske odredbe koje se predlažu imaju obrazloženje koje nije samo prepisana odredba, kako zbog razumijevanja razloga predložene izmjene, tako i zbog kasnijeg tumačenja odnosno provedbe. Napokon, javna savjetovanja trebala bi se održavati u razdoblju i trajanju koje doista i omogućava sudjelovanje zainteresirane javnosti.

 

I razdoblje javnog savjetovanja utječe na njegovu kvalitetu

I samo javno savjetovanje o Nacrtu prijedloga ovog zakona provedeno je u vrijeme kada dio javnosti koristi godišnji odmor, pa i ne čudi da je pristiglo tek 40 komentara. Odabir ovog razdoblja u suprotnosti je s osnovnom namjerom Nacrta prijedloga Zakona da potakne sudjelovanje javnosti u ovakvim postupcima.

I Povjerenik za informiranje je preporučio da, u slučaju kada se ne može izbjeći savjetovanje s javnošću u razdoblju korištenja godišnjih odmora (srpanj, kolovoz), ono treba trajati duže od 30 dana, odnosno trebalo bi ga produžiti na rujan, kako bi javnost imala i stvarnu mogućnost iznošenja mišljenja i prijedloga. Pri tom, u slučaju ovog Nacrta prijedloga zakona nije jasno naveden razlog zbog kojeg je javno savjetovanje otvoreno u razdoblju u kojem se može očekivati smanjeno sudjelovanje javnosti.

Nažalost, ovo nije usamljeni slučaj – savjetovanja o različitim propisima i prečesto se otvaraju tijekom ljetnih mjeseci i u razdoblju blagdana (Božić i Nova godina). Tako je samo Ministarstvo pravosuđa i uprave u razdoblju od lipnja do kolovoza ove godine otvorilo javna savjetovanja o čak 25 zakonskih, podzakonskih i drugih akata.

Takvu bi praksu trebalo izbjegavati, a javna savjetovanja otvarati u razdobljima u kojima se čim više zainteresiranih osoba može uključiti prijedlozima i komentarima. Tako bi se ostvarila i svrha ovog procesa, a to je podizanje kvalitete propisa i javnih usluga uključivanjem većeg broja dionika u postupak. Ovo se odnosi na građane korisnike nekih prava ili usluga, ali i djelatnike sustava o kojima je riječ, pravne osobe kao što su strukovne organizacije ili nevladine udruge te zapravo sve zainteresirane komentirati i predlagati izmjene.

 

Trajanje savjetovanja

Ovim Nacrtom prijedloga zakona predviđeno je da se javno savjetovanje provodi u trajanju u pravilu od 30 dana, dok je trenutno važećim Zakonom o procjeni učinaka propisa određeno da to bude u trajanju od najmanje 30 dana. Kako nova formulacija nedovoljno precizno određuje minimalno trajanje javnog savjetovanja, njome se odstupa od dosegnutih standarda u postupcima javnog savjetovanja.

Zato je potrebno propisati da se savjetovanje s javnošću obvezno provodi u trajanju od najmanje 30 dana, osim u slučajevima propisanih iznimki. S druge strane, pozitivno je što su ove iznimke točno definirane, posebno jer je skraćeno javno savjetovanje također postala učestala praksa.

Tako prema godišnjem izvješću Povjerenika za informiranje za 2022. godinu, prosječno trajanje javnih savjetovanja iznosi 19 dana, a osobito je prisutno na lokalnoj razini. Zato je pravobraniteljica predložila dodatnu odredbu, koja bi Uredu za zakonodavstvo Vlade Republike Hrvatske dala ovlast da obveže stručnog nositelja na dodatno trajanje savjetovanja s javnošću (u trajanju koje ne može biti kraće od ukupno 30 dana), ako utvrdi da je neopravdano predvidio kraće trajanje.

 

Potrebno je obrazlagati odgovore na komentare u javnom savjetovanju

U 2022. godini je značajno porastao broj komentara koje je javnost dala tijekom savjetovanja, a na koje predlagatelj nije odgovorio u izvješću o provedenom savjetovanju. Tako je čak 22 posto komentara ostalo bez odgovora, dok ih je godinu ranije bilo 8 posto.

Time se ostavlja dojam da su javna savjetovanja samo formalnost i obeshrabruje sudjelovanje javnosti, koji komentarima i prijedlozima mogu doprinijeti kvaliteti propisa. Zato je jedna od preporuka iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2022. godinu da predlagatelji obrazloženo odgovaraju na veći broj komentara u javnom savjetovanju.

Redovito odgovaranje na komentare zasigurno bi doprinijelo transparentnosti i olakšalo uvid u ratio legis predloženog zakona. Često su kao razlozi neprihvaćanja prijedloga navedeni odgovori da je tako propisano direktivom ili pak da je to stav radne skupine. No, dogovor radne skupine ne može biti adekvatan argument radi kojeg se neki prijedlog ne prihvaća, jer zašto se onda uopće prijedlog koji je izradila radna skupina šalje na javno savjetovanje?

Nije adekvatan niti navod da je odredba usklađena s direktivom, jer direktive u pravilu ne uređuju materiju do detalja nego je svakoj državi prepušteno kako u svom pravnom poretku točno ostvariti direktivom postavljeni cilj. Pri tom, direktive propisuju minimalne standarde koje je potrebno uskladiti, a države članice mogu ići i iznad direktivom postavljenih minimalnih standarda.

Trebalo bi razmotriti i napuštanje odgovora „primljeno na znanje“, koji omogućava stručnom nositelju da na komentar odgovori bez potrebe daljnjeg obrazlaganja. Stoga  pravobraniteljica predlaže da se koriste samo odgovori „prihvaćen“, „djelomično prihvaćen“ ili „nije prihvaćen“, uz jasno obrazloženje razloga.

Potrebno je i jasnije propisati da je stručni nositelj nakon javnog savjetovanja dužan dati argumentirano obrazloženje za sve pristigle komentare i prijedloge koji nisu prihvaćeni u cijelosti ili djelomično. Tome u prilog govore i Smjernice za primjenu Kodeksa savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata, koji ističe: „Ako se ta faza postupka savjetovanja provede otvoreno i transparentno, šalje se pozitivna poruka svima koji su odvojili vrijeme za sudjelovanje u savjetovanju da je njihov trud prepoznat. U suprotnom, može se ugroziti čitav proces i obeshrabriti buduće sudjelovanje zainteresiranih dionika u postupcima savjetovanja.“

 

Obrazloženja predloženih zakonskih odredbi trebaju biti kvalitetna

Zbog dosadašnjeg iskustva sudjelovanja u javnim savjetovanjima, pravobraniteljica je istaknula kako se obrazloženja odredbi prijedloga zakona uglavnom svode na njihovo prepričavanje. Time gube svoju svrhu i ostaje prostor za nagađanje o opsegu i/ili cilju odredbe, kako tijekom javnog savjetovanja, zakonodavnog postupka, tako i kasnije u provedbi propisa nakon što stupi na snagu.

Naime, kvalitetna obrazloženja su od osobite važnosti za teleološko tumačenje odnosno utvrđivanje cilja pravne norme. Iako bi prvenstveno sama norma koja se predlaže trebala biti jasna i određena, obrazloženja predlagatelja u postupku njezina donošenja korisna su ne samo u slučajevima u kojima se otvara mogućnost različitog tumačenja, već i u postupcima ocjene suglasnosti zakona s Ustavom, odnosno drugih propisa s Ustavom i zakonom.

Pravobraniteljica je također u velikoj većini dosadašnjih javnih savjetovanja ukazivala kako predlagatelji nisu utvrdili izravne učinke prijedloga zakona na područje ljudskih prava, pri čemu nije vidljivo na koji se način došlo do takvog zaključka. Stoga je potrebno da državni službenici, ali i državni dužnosnici, budu educirani o ljudskim pravima kao važnom i dinamičnom području te općenito ojačati kapacitete za praćenje učinaka zakonodavnih inicijativa na ostvarivanje ljudskih prava. To je bila i jedna od preporuka iz godišnjih izvješća pučke pravobraniteljice za 2019., 2020. i 2021. godinu.

Konačno, potrebno je da tijela državne uprave kao nositelji izrade zakona redovito ažuriraju informacije o planiranim izmjenama zakona na svojim web stranicama, ažurno objavljuju izvješća o provedenom savjetovanju s javnošću i izrađuju i objavljuju (neslužbene) pročišćene verzije zakona. Objavljivanje pročišćenih verzija zakona građanima jedan je od načina osiguravanja da su građani informirani o svojim pravima i obvezama.

 

Sve komentare pučke pravobraniteljice na Nacrt prijedloga zakona o instrumentima politike boljih propisa možete pronaći ovdje.