* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2022., koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2023. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji.
Povezane teme pronađite na dnu ove stranice.

Ovo poglavlje podijeljeno je na cjeline:

Pučka pravobraniteljica u odnosu na postupanje prema tražiteljima međunarodne zaštite i iregularnim migrantima postupa sukladno ovlastima propisanima Zakonom o pučkom pravobranitelju i Zakonom o Nacionalnom preventivnom mehanizmu za sprečavanje mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja.

Dolasci iregularnih migranata i zahtjevi za međunarodnom zaštitom

Migracije su globalni izazov zbog utjecaja koji ostavljaju u državama ishodišta, tranzita i destinacije. Mijenjaju strukturu stanovništva, a zbog brojnosti osoba koje se kreću migrantskim rutama zahtijevaju traženje zajedničkog rješenja niza država. EU je tako 2015. godine svjedočila velikom priljevu tražitelja međunarodne zaštite i iregularnih migranata koji je zahtijevao odgovor na više razina, a prvenstveno je zahtijevao solidarnost u pristupu država članica i pravedniju podjelu odgovornosti. Stoga se od izbjegličke krize 2015. godine kada je u EU zabilježeno 1,25 milijuna prvi puta podnesenih zahtjeva za međunarodnom zaštitom, krenulo u reformu Zajedničkog sustava azila. EK je 2020. prezentirala EU pakt o migracijama i azilu (Pakt) kojim se, između ostalog, definiraju brži postupci, predlažu nove mogućnosti za iskazivanje solidarnosti država članica, te predlaže revizija Dublinske uredbe koja određuje državu odgovornu za obradu zahtjeva za azilom, a koja je do sada izazivala najviše prijepora među državama članicama upravo jer je u većini slučajeva država odgovorna za tražitelje azila bila država prvog ulaza. Međutim, države članice i EP tek trebaju postići dogovor o svim prijedlozima koji čine Pakt.

RH je u takvim okolnostima 2022. završavala postupak ulaska u Schengenski prostor te je 1. siječnja 2023. godine, nakon ispunjavanja 281 preporuke u osam područja schengenske pravne stečevine, od čega se 145 odnosilo na područje nadzora vanjske granice, u njega ušla. To dakako nosi i odgovornost za nadzor vanjskih granica i primjenu schengenske pravne stečevine, a upravo su nadzor vanjskih granica te navodi o „push-backovima“ bili u fokusu javnosti proteklih godina kada se tražila učinkovita istraga navoda o takvim postupanjima.

Tijekom 2022. godine bilježimo pad broja pritužbi s navodima o „push-backu“, no OCD-i i nadalje izvještavaju o prikupljenim svjedočanstvima osoba o „push-backu“ i nemogućnosti traženja međunarodne zaštite.

Međutim, tijekom 2022. zaprimili smo velik broj obavijesti građana o grupama osoba koje se nalaze na teritoriju RH i žele zatražiti međunarodnu zaštitu. Takve obavijesti najčešće su sadržavale imena osoba, lokacije, a ponekad i navode o zdravstvenom stanju koje je zahtijevalo hitnu medicinsku pomoć. Ispitujući ove obavijesti, policijski službenici su obilazili navedene lokacije i završavali postupanja s različitim ishodima. Sukladno navodima MUP-a, osobe su u trenutku dolaska policijskih službenika ponekad već napustile naznačeno područje, nekada su zatražile međunarodnu zaštitu i nakon procedure u policijskim postajama bile prepraćene u prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite, dok su prema dijelu osoba primijenjene mjere osiguranja povratka, najčešće izdavanjem rješenja s rokom za dragovoljno napuštanje europskog gospodarskog prostora (EGP), koji je u pravilu iznosio sedam dana.

Upravo je brojnost osoba koje su zaprimile rješenja o povratku s rokom napuštanja EGP-a, odnosno njihovo okupljanje na željezničkim kolodvorima u Rijeci i Zagrebu, izazvalo pozornost javnosti. Dulji niz godina MUP osobama koje su na iregularan način prešle granicu i koje nisu na teritoriju RH zatražile međunarodnu zaštitu izdaje rješenja o povratku u pravilu s rokom od sedam dana za dragovoljno napuštanja EGP-a. Međutim, velik broj migranata teško to može učiniti jer nema osobne dokumente, a putne dokumente u pravilu ne može pribaviti zbog nepostojanja diplomatsko konzularnih predstavništava u RH. Više puta smo preporučali da MUP, u skladu sa Zakonom o strancima, pomogne u organizaciji povratka prvenstveno sklapanjem sporazuma s drugim državnim tijelima, međunarodnim organizacijama i OCD-ima. MUP je s Međunarodnom organizacijom za migracije (IOM) potpisao sporazum o suradnji u provedbi projekta potpomognutog dragovoljnog povratka i reintegracije u 2022. godini, a pomoć pri dobrovoljnom povratku u zemlje podrijetla je pružena za devet osoba.

Prema podacima MUP-a, u 2019. godini evidentirano je 20.278 iregularnih migranata, a 12.299 ih je dobilo rješenje s rokom za dragovoljni povratak; u 2020. godini evidentirano ih je 22.100, a za 13.574 su donesena takva rješenja; u 2021. godini evidentirana su 17.404 iregularna migranta te su za 10.589 donesena rješenja o povratku; u 2022. godini evidentirana su 50.624, a za 30.595 donesena su rješenja o povratku. Međutim, za mali je broj osoba evidentirano da su napustile teritorij RH putem graničnih prijelaza, odnosno nije poznato jesu li još uvijek u RH, otišli u druge države članice ili su napustili EGP.

Tijekom 2022. zabilježen je najveći broj zahtjeva za međunarodnom zaštitom od 2004. godine, odnosno od donošenja prvog Zakona o azilu. Tijekom godine zatražilo ju je 12.827 osoba, od toga 10.087 u postajama granične policije te 137 u postajama aerodromske policije. Tijekom 2022. samo je 21 zahtjev odobren, 81 je odbijen, 3.406 postupaka je obustavljeno. Prema navodima MUP-a, zbog administrativnog opterećenja uslijed rekordnog broja tražitelja međunarodne zaštite te potrebe provedbe tzv. Dublinskog postupka za više od 3.430 osoba koje su izrazile namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, ali ga nisu podnijele, još je u tijeku postupak obustave postupka. S obzirom na broj tražitelja međunarodne zaštite te kompleksnost upravnog postupka u kojem se odlučuje o zahtjevu, nužno je povećati broj službenika koji rade na rješavanju zahtjeva, kao i unaprijediti prihvatne kapacitete prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite u Zagrebu i Kutini.

Prihvatni centri za strance – ostvarivanje prava

Tijekom 2022. godine osobitu pažnju posvetili smo prihvatnim centrima za strance u kojima smo provjeravali uvjete smještaja, postupanja i zaštitu njihovih prava. Tijekom NPM obilazaka, kao i ispitnih postupaka, utvrdili smo da sva tri prihvatna centra za strance (tranzitno-prihvatni centri Tovarnik i Trilj te Prihvatni centar Ježevo) ulažu u uvjete prihvata, gradnjom ili poboljšanjem postojećih smještajnih kapaciteta. Međutim, utvrđene su poteškoće u ostvarivanju prava zajamčenih osobama lišenim slobode koje su u njima smještene.

RH, odnosno EU, predviđaju razne oblike zaštite, pomoći i podrške osobama smještenim u prihvatnim centrima za strance, a među kojima su i obitelji s djecom, trudnice i osobe starije životne dobi. Često ne poznaju pravni sustav i zaštitu koja je za njih predviđena, kao ni jezik te nemaju povjerenje u službene osobe i/ili nisu spremni govoriti o proživljenim traumama. Prema tome, nužno je osobe smještene u prihvatnim centrima na odgovarajući način informirati o pravima. Naime, prava osoba lišenih slobode od malog su značaja ukoliko one nisu svjesne njihovog postojanja. U kontekstu smještaja stranaca u centre, ključne su jasne i precizne informacije o pravima, kao i kome i kako se mogu obratiti ako imaju potrebu za zaštitom i pomoći, uključujući pristup pravnoj pomoći te pritužbenim mehanizmima. Kao osobe lišene slobode, stranci u centrima također moraju znati svoja prava i dužnosti tijekom smještaja (među kojima su podaci o zdravstvenoj skrbi, održavanju higijene i osobne njege, posjetima, telefoniranju, boravku na svježem zraku, prehrani i vjeroispovijesti, sigurnosnom pregledu i pretrazi, primanju pisanih pošiljki, paketa i novčanih sredstava i slično), kao i razloge smještaja u centre i predviđenom trajanju smještaja. Informiranost o pravima i primjenjivim postupcima podrazumijeva njihovu komunikaciju bez odlaganja i to na jeziku koji razumiju. Tijekom 2022. godine u sva tri centra utvrdili smo nedostatnu i neadekvatnu informiranost smještenih osoba o njihovim pravima. Na oglasnim pločama centara su bili dokumenti koji sadrže informacije o pravima, no nalazili su se među mnoštvom drugih informacija te nisu bili prevedeni na potrebne jezike (kojima se dio osoba jedino služi). Stranci s kojima smo razgovarali u pravilu su iskazivali kako ne znaju razloge smještaja u centar i njegovo predviđeno trajanje niti kome se obratiti za pravnu ili drugu pomoć. S obzirom na važnost pojedinih informacija, potrebno ih je istaknuti i komunicirati na pristupačan, vidljiv i jasan način.

Provodeći ispitni postupak po pritužbama tražitelja međunarodne zaštite, članova njihovih obitelji, kao i obavijesti OCD-a, utvrđeno je kako im u postupku donošenja rješenja o ograničenju slobode kretanja u postaji granične policije nije bilo osigurano prevođenje. Ovakvo postupanje suprotno je čl. 7. i 8. ZUP-a, odnosno načelima utvrđivanja materijalne istine i pomoći stranci, te čl. 30. prema kojemu se stranci mora omogućiti izjašnjavanje o svim činjenicama, okolnostima i pravnim pitanjima važnim za rješavanje upravne stvari. Prituživali su se i da nisu bili upoznati s razlozima lišavanja slobode te da ne znaju kakvo je stanje njihovih predmeta. Pri tome su neki navodili da je pokrenut upravni spor vezano za odluku o ograničenju slobode kretanja, no uvidom u spis nije pronađena dokumentacija o pokrenutom sudskom postupku. Kako bi se osigurala pravovremena sudska kontrola zakonitosti svih rješenja o ograničavanju slobode kretanja tražitelja međunarodne zaštite, predlažemo da se sudsko preispitivanje iz čl. 54. st. 12. i 13. ZMPZ-a uredi kako je trenutno regulirano za iregularne migrante čl. 216. st. 4. Zakona o strancima.

Preporuka 146.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da se u prihvatnim centrima za strance informacije o pravima istaknu i komuniciraju na pristupačan, vidljiv i jasan način

Preporuka 147.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da pripremi prijedlog izmjena Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti kojim bi se sudsko preispitivanje zakonitosti rješenja o ograničenju slobode kretanja tražitelja međunarodne zaštite uredilo kako je trenutno regulirano za iregularne migrante Zakonom o strancima

Preporuka 148.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da tijekom lišavanja slobode iregularnih migranta i tražitelja međunarodne zaštite osigura adekvatno prevođenje

Preporuka 149.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da u prihvatnim centrima za strance osigura pristup učinkovitim pritužbenim mehanizmima

Tijekom NPM obilazaka i ispitnih postupaka osobe smještene u centre iznosile su probleme vezane za prehranu, (ne)mogućnost telefoniranja, neadekvatnu zdravstvenu skrb, postupanje policijskih službenika i drugo. Istovremeno, niti jedna pritužba takvog sadržaja nije bila evidentirana u centrima tijekom 2022. godine. S obzirom da je zajamčeno pravo na pritužbe, trebalo bi jasnijim informiranjem, izradom obrazaca za pritužbe i postavljanjem sandučića za pritužbe na uočljiva mjesta, omogućiti njihovo lakše podnošenje. Da bi pritužbeni mehanizmi uistinu bili smisleni, moraju biti pristupačni, uključivati efikasne postupke po pritužbama, uz poštivanje načela neovisnosti, nepristranosti i povjerljivosti. Pri tome je temeljno jamstvo protiv zlostavljanja upravo pristup učinkovitim pritužbenim mehanizmima.

Osobe smještene u Ježevu prituživale su se na ograničenje boravka na svježem zraku, no kako se evidencije o ovome ne vode, nije bilo moguće ispitati pritužbene navode, pa bi bilo dobro voditi ove evidencije. Nadalje, u Centru su dvije prostorije koje imaju dvojaku funkciju, provođenje strožeg policijskog nadzora i stavljanje u izolaciju osoba kod kojih postoji sumnja na zaraznu bolest ili je ona potvrđena. Smještene osobe su navodile da su se u njima nalazile nekoliko dana bez opravdanog razloga, no to se nije moglo provjeriti zbog nepostojanja evidencija, pa je vođenje ove evidencije nužno.

Tijekom NPM obilazaka uočeno je da je otežan kontakt smještenih osoba s vanjskim svijetom, naročito s članovima obitelji u zemljama podrijetla. Smještene osobe pri prijamu u centre dobivaju telefonske kartice koje prethodno dostavlja Hrvatski crveni križ, no iznos na njima se brzo potroši zbog međunarodnih poziva. Često dolazi i do poteškoća u nabavi kartica, a problem je i što pozivi prema nekim državama nisu mogući.

Tražiteljima međunarodne zaštite i iregularnim migrantima lišenima slobode zajamčeno je, pod određenim uvjetima, pravo na besplatnu pravnu pomoć. No u NPM obilascima, kao i tijekom ispitnih postupaka, u sva tri centra uočen je otežan pristup pružateljima pravne pomoći, o čemu nas je izvijestio i HOK. Pravilnikom o boravku u prihvatnom centru za strance i načinu izračuna troškova prisilnog udaljenja (Pravilnik) propisan je način na koji se mogu realizirati posjeti odvjetnika. Pravilnik upućuje da pružatelji pravne pomoći mogu posjećivati osobe u centrima prema odredbama koje vrijede za sve posjetitelje, pa tako moraju posjet pisano najaviti dva dana ranije, a posjet se može onemogućiti ako se utvrdi da posjetitelj nije onaj najavljeni; ako predstavlja opasnost po javni poredak, sigurnost i zdravlje; ili je sklon nedoličnom ponašanju ili kršenju propisa. Trajanje posjeta je ograničeno na jedan sat, a samo iznimno može trajati dulje.

Odvjetnici koji nisu na listi pružatelja besplatne pravne pomoći, a nemaju punomoć jer klijentima dolaze po prvi puta, uz to što moraju svoju posjetu najaviti dva dana ranije, ne dolaze u svojstvu odvjetnika, već samo posjetitelja. Smještene osobe moraju biti suglasne s najavom posjeta i posjetiteljem pa se posjeta tek potom omogućava. Upravo zbog ovakvog načina organiziranja posjeta odvjetnika te dodatne potrebe usuglašavanja termina s prevoditeljima, pristup pravnoj zaštiti je otežan, a može dovesti i do propuštanja rokova za podnošenje pravnog lijeka, koji su u pravilu vrlo kratki. S obzirom na ranije opisane poteškoće u telefonskoj komunikaciji, otežana je i telefonska komunikacija s odvjetnicima, naročito prvo kontaktiranje odvjetnika koji nisu na listi pružatelja besplatne pravne pomoći, kada trebaju dobiti punomoć za zastupanje. Kasnije, ukoliko se želi ostvariti brža komunikacija, smještene osobe čekaju poziv odvjetnika ispred telefonske govornice.

Stoga smo nakon obilazaka upozorili da je to u suprotnosti s međunarodnim standardima koji jamče pravo državljanima trećih zemalja nesmetani pristup odvjetniku od samog početka ograničavanja slobode kretanja i to bez ikakvih ograničenja.

Preporuka 150.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da omogući neometan pristup odvjetnicima u prihvatne centre za strance

Vezano uz kontakt s odvjetnikom, potrebno je uzeti u obzir i sve poteškoće i okolnosti u kojima se nalaze migranti u postupcima donošenja rješenja o protjerivanju i ograničenju slobode kretanja, kao i nedostatak jasnih uputa o mogućnostima kontaktiranja odvjetnika i drugih pružatelja pravne pomoći. Iregularni migranti u policijskim postajama u tijeku donošenja rješenja o protjerivanju i lišenju slobode dobivaju popis pružatelja pravne pomoći, no većina smještenih osoba navodi da im nije poznato čemu popis služi, a neki navode da ga nisu ni dobili.

Direktiva 2008/115/EZ jamči međunarodnim i nevladinim organizacijama mogućnost posjećivanja centara pod određenim uvjetima, što je prenio i Zakon o strancima. Međutim, Pravilnik uvjetuje njihove posjete potpisanim sporazumom o suradnji uz najavu dolaska po kriterijima propisanima za sve posjetitelje. UNHCR-u je pristup centrima omogućen i bez sporazuma o suradnji, no UNHCR temeljem svog mandata pruža pomoć tražiteljima međunarodne zaštite, ali ne i iregularnim migrantima. Sporazum o suradnji sklopljen je s HCK, koji se obvezao na vlastiti trošak i u okviru svojih mogućnosti organizirati i provoditi psihosocijalnu podršku i aktivnosti na području obnavljanja obiteljskih veza. HCK je centre u Tovarniku i Trilju tijekom 2022. godine (do dana NPM obilazaka u listopadu) posjetio po dva puta, a u Ježevu je bio 41 put, dok je UNHCR Tovarnik i Trilj posjetio po dva puta, a u Ježevu je bio četiri puta.

S obzirom na broj tražitelja međunarodne zaštite i iregularnih migranata koji su tijekom godine bili smješteni u centre – primjerice, u jednom je bilo smješteno 534 osobe, od toga deset obitelji s djecom, trudnica, dijete bez pratnje, a 76 osoba je izrazilo namjeru za traženjem međunarodne zaštite – takav opseg i broj posjeta je nedostatan. Pri tome je ESLJP u Presudi 15670/18 i 43115/18 M.H. i drugi protiv RH naveo kako je u materijalnom dijelu povrijeđen čl. 3. EKLJP time što su djeca zadržana dva i pol mjeseca u centru u kojemu je razina policijskog nadzora bila visoka i gdje nije bilo aktivnosti namijenjenih djeci. Stoga je potrebno dopustiti širi pristup OCD-ima u centre, naročito onima koje pružaju dodatnu podršku, pravnu i drugu pomoć, organiziraju edukacije, radionice i igraonice za djecu i sl.

Preporuka 151.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da organizacijama civilnog društva omogući pristup prihvatnim centrima za strance

 

Sustav nadzora i odgovornosti za poštivanje prava

Kada policijski službenici zateknu iregularnog migranta ili više njih, dužni su procijeniti ima li među njima osoba kojima je potrebna pomoć ili zaštita, poput žrtava trgovanja ljudima, djece bez adekvatne roditeljske ili druge skrbi, osoba koje dolaze s područja gdje bi njihov život ili slobode bili ugroženi, osoba kojima je potrebna hitna medicinska pomoć i slično, te na temelju toga pokrenuti propisani postupak. Ukoliko takvih potreba nema, a nema drugog temelja za zakonit boravak u RH, policija je dužna poduzeti mjere osiguranja povratka te osobe u njezinu zemlju podrijetla ili u zemlju iz koje je neposredno ušla u RH. Stoga je pred policijskim službenicima zahtjevna zadaća provjere nekada teško uočljivih okolnosti, poput indikatora trgovanja ljudima i poštivanja brojnih pravnih jamstava. Pri tome je nužno evidentirati sva postupanja kako bi se mogla pratiti ta kompleksna zadaća.

Zadaća policije je donekle različita kada policijski službenici odvraćaju osobe od izbjegavanja kontrole na graničnim prijelazima (Zakonik o schengenskim granicama, čl. 13. st. 2.). Radi se o postupanju na tzv. zelenoj granici kada zbog prisustva službenih osoba na graničnom području, osobe odustanu od prelaska državne granice. Pri tome, ako je osoba ušla na državni teritorij, ne može je se više odvratiti, već je nužno provesti zakonom predviđene postupke, koji uključuju provođenje individualizirane procjene potrebe osobe za zaštitom. Sukladno navodima MUP-a odvraćanja se ne evidentiraju, čime se otežava praćenje i nadzor takvih postupanja.

Pri tome može biti izazov utvrditi u kojim konkretnim situacijama je odvraćanje dopušteno, a kada nije, posebice imajući na umu da granica nije utvrđena i uređena u svim dijelovima. Postupali smo u predmetima u kojima je primjena instituta odvraćanja bila predmetom ispitivanja. Vezano uz to, u medijima je 2022. godine objavljen tekst smjernica jedne PGP u kojima se navodi da pri odvraćanju iz dubine treba biti prisutan vođa grupe, da odvraćanje treba disperzirati te da odvraćanje provode policijski službenici koji su i postupali prema migrantima. S obzirom da se odvraćanje ne bi smjelo primjenjivati na osobe koje su ušle na državni teritorij, postavili smo upit MUP-u na koji način se ono može provoditi “iz dubine”, koje policijsko postupanje prema migrantima bi moglo prethoditi odvraćanju, kao i kako se odvraćanja, koja predstavljaju pozicioniranje, mogu disperzirati. MUP je naveo da je “odvraćanje iz dubine” samo kolokvijalan izraz navedene PGP kojim se označava mjesto na državnoj granici za koje se ne može reći da je na državnom teritoriju RH jer taj dio granice nije definiran; da postupanja prema migrantima koje prethode odvraćanju podrazumijevaju uočavanje osobe, upućivanje policijskih ophodnji na mjesto gdje se očekuje iregularni prelazak granice te davanje verbalnih i neverbalnih znakova, zvučnih i svjetlosnih signala, kao i da disperziranje ima za cilj spriječiti širenje zaraze COVID-19, međusobne sukobe različitih etničkih skupina, smanjiti veliki broj osoba u grupi te spriječiti stradavanja zbog nepovoljne konfiguracije terena, vremenskih uvjeta ili minskih polja.

Ipak, kako bi se izbjegla mogućnost drugačijeg tumačenja termina “iz dubine” i “disperzirati”, a posljedično i postupanja službenika, u uputama policijskim službenicima potrebno je koristiti preciznu terminologiju, a odvraćanja i druga postupanja na granicama bilježiti, posebice u svjetlu učestalih i višegodišnjih navoda o „push-backovima“, a što je bila i preporuka CPT-a nakon obilaska 2020. godine.

Preporuka 152.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da osigura da se u uputama policijskim službenicima o postupanju na granici koristi precizna terminologija
Preporuka 153.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da bilježi odvraćanja i druga postupanja na granicama

Tijekom 2022. u RH je djelovao Nezavisni mehanizam nadzora postupanja policijskih službenika u području nezakonitih migracija i međunarodne zaštite (NMN), uspostavljen 2021. godine, kako bi se osiguralo da policijska postupanja budu usklađena s pravom EU i međunarodnim obvezama. U NMN su bile uključene udruge Akademija medicinskih znanosti, Akademija pravnih znanosti, Hrvatski crveni križ, Centar za kulturu dijaloga te nezavisna pravna stručnjakinja, s kojima je MUP u lipnju 2021. godine potpisao Sporazum o suradnji na vrijeme od jedne godine. Tim Sporazumom su aktivnosti NMN-a bile definirane kao promatranje postupanja policijskih službenika na graničnim prijelazima i policijskim postajama i upravama, najavljene posjete zelenoj granici i uvid u pravomoćno okončane spise po podnesenim pritužbama na navodno nezakonito postupanje prema neregularnim migrantima i tražiteljima međunarodne zaštite (koji su postali pravomoćni unutar godinu dana prije potpisivanja Sporazuma).

Međutim, NMN je razmatrao i neke pojedinačne predmete koji nisu bili pravomoćni, a o kojima smo provodili ispitne postupke. U jednom od njih NMN je postupao povodom snimke objavljene u listopadu 2021. u medijima, a koja je upućivala na mogućnost da policijski službenici na granici provode nasilje. Samo dva dana nakon objave NMN je obišao relevantne lokacije, održao sastanak s predstavnicima MUP-a te je utvrdio svoje nalaze. Kako je u vrijeme poduzimanja aktivnosti NMN-a kriminalističko istraživanje tek započelo, a pri čemu je kazneni postupak o navedenom događaju još u tijeku, evidentno je da spis nije bio pravomoćno okončan. Slično, u drugom ispitnom postupku, također vezano za slučaj koji je bio u medijima, kao nadležna institucija, nakon obavljenog razgovora s pritužiteljicom, zatražili smo od MUP-a da ispita navode o nezakonitom postupanju policije prema njoj i njenoj djeci, na što je MUP, između ostalog, odgovorio kako je NMN preuzeo ispitivanje tog slučaja.

Načelno smo pozdravili uspostavu NMN-a radi dodatnog uvida u postupanje policijskih službenika u području nezakonitih migracija i međunarodne zaštite. No nužno je istaknuti kako NMN, kao mehanizam uspostavljen sporazumom, ne smije nadomjestiti niti preuzeti dužnost nadležnih institucija da ispituju navode o postojanju nezakonitosti ili nepravilnosti u radu policije.

Pri tome je i sam NMN u Polugodišnjem izvješću iz 2021. godine istaknuo kako nije “complaint” ili “internal affairs” nadzorno tijelo, već “tijelo ograničene nadležnosti pri čemu upravo nadležnosti ostalih aktera u općem sustavu nadzora policije uvjetuju samu nadležnost Mehanizma”. Stoga je važno da MUP u okviru svojih nadležnosti ispituje pritužbe na postupanje policijskih službenika, kao i da ovlaštenim tijelima po traženju omogući pristup svim informacijama i dokumentaciji.

Vezano za rad NMN-a uspostavljen je Savjetodavni odbor, kao neformalno tijelo sa zadaćom preporukama doprinijeti povećanju učinkovitosti i neovisnosti rada NMN-a, kojeg smo članovi, a u čijem radu sudjeluju i EK, FRA, FRONTEX, IOM, UNHCR i pravobraniteljica za djecu. Ispunjavajući svoju zadaću, Savjetodavni odbor je donio preporuke na Godišnje izvješće NMN-a objavljeno 2022. godine u kojima je istaknuo kako je za učinkoviti nadzor poštivanja temeljnih prava na vanjskim granicama nužno proširiti i jasno definirati nadležnost i mandat NMN-a na način da uključuje poštivanje temeljnih prava, s posebnim osvrtom na pravo na učinkovit pristup postupku azila, poštivanje načela „non-refoulement“, zabranu kolektivnog protjerivanja te zabranu mučenja i drugih oblika zlostavljanja. Savjetodavni odbor je smatrao i da je potrebno omogućiti nenajavljene posjete zelenoj granici i konzultiranje primarnih i sekundarnih izvora relevantnih informacija, posebno ističući pravo na uvid u sve spise i dokumente potrebne za neovisan nadzor.

Također, Savjetodavni odbor je smatrao kako bi Godišnjem izvješću NMN-a koristili: dokazi koji podupiru nalaze i uspostavljanje jasnije veze između opažanja i razgovora provedenih tijekom promatranja i zaključaka izvedenih iz tih promatranja. Smatrao je i kako bi Godišnje izvješće NMN-a moglo uključivati dodatne informacije o konkretnoj metodologiji korištenoj tijekom razgovora s migrantima te da cjelovita metodologija korištena za donošenje pojedinog zaključka također treba biti navedena (npr. vrsta primarnih i/ili sekundarnih izvora, popis razgovora s dionicima i drugo). Ostale preporuke odnosile su se na jačanje suradnje i odnosa s dionicima, javnosti i medijima i slično, kao i provođenje javnog poziva za izbor novih/dodatnih članova NMN-a, temeljen na objektivnim kriterijima kako bi se osigurala raznolikost i stručnost članova.

U studenom 2022. godine sklopljen je novi Sporazum o suradnji kojim se nastavlja rad NMN-a na daljnjih 18 mjeseci, između istih dionika. Pozdravljamo činjenicu da novi Sporazum sadrži određene pozitivne izmjene, no ističemo da nije predviđeno da će NMN promatrati sva postupanja policije, evidentirana ili neevidentirana, posebno ona koja se odnose na pristup sustavu međunarodne zaštite i zabranu kolektivnog protjerivanja. Također nije jasno što uvid u podatke i spise obuhvaća, odnosno nije dovoljno jasan način prikupljanja podataka. Isto tako, iako su predviđena nenajavljena promatranja zelene granice, ona i dalje zahtijevaju prethodnu pisanu obavijest. Napokon, da bi mehanizam nadzora uistinu bio svrhovit, mora odgovoriti na složene zahtjeve neovisnosti i učinkovitosti.

Tijekom 2022. godine FRA je objavila smjernice za uspostavljanje takvih mogućih mehanizma za nadzor poštivanja temeljnih prava na vanjskim granicama EU u kojem se, u osam cjelina, navode zahtjevi neovisnosti i učinkovitosti, koji se u velikoj mjeri temelje na kriterijima iz tzv. Pariških načela (koja postavljaju minimalne standarde koje NHRI-evi moraju zadovoljavati kako bi bili smatrani vjerodostojnim i učinkovito izvršavali svoje zadaće), te na drugim međunarodnim standardima. Prema tim smjernicama ovlasti mehanizma nadzora trebale bi biti propisane zakonom, njegova bi učinkovitost i neovisnost trebala biti periodički evaluirana temeljem objektivnih indikatora, članovi bi trebali biti postavljeni temeljem transparentnog postupka kako bi se osigurala neovisnost i operativna samostalnost. Navode se i zahtjevi u odnosu na opseg djelovanja (poput neograničenog pristupa svim aktivnostima vezanim uz granicu i u svako vrijeme bez geografskih i proceduralnih ograničenja); ovlasti (poput mogućnosti nenajavljenih posjeta svim područjima na kojima policijski službenici postupaju, pristupa dokumentaciji, upisnicima i evidencijama, uključujući spise, video i elektroničke zapise); stručnost članova; financiranje (adekvatno i u skladu s načelom neovisnosti); izvještavanje, transparentnost i odgovornost (poput javnog predstavljanja nalaza i preporuka nadležnim tijelima i parlamentu, vanjske i neovisne evaluacije neovisnosti mehanizma prema standardima struke); sinergiju s postojećim mehanizmima (osobito nacionalnim institucijama za zaštitu ljudskih prava i ombudsmanskim institucijama) te suradnju s državnim vlastima u području migracija.

Iz navedenog proizlazi da će nakon inicijalne faze uvođenja NMN-a kao „pilota“ 2021. te produljenja Sporazuma u 2022. godini, biti potrebno donijeti odluku o njegovom uvođenju kao mehanizma nadzora koji bi trebao biti uspostavljen zakonom te imati zakonom definirane ovlasti ili odustati od ovog „pilota“. Ukoliko bi se uspostavljao novi mehanizam odnosno tijelo ono bi u skladu s dosadašnjom praksom u RH trebalo i podlijegati parlamentarnom nadzoru (uključujući vezano za izbor dionika, izvještavanje o radu itd.). Isto će postati osobito relevantno ukoliko dođe do europskopravne obveze uspostave neovisnih mehanizama nadzora za poštivanja temeljnih prava na vanjskim granicama EU. Države članice u tom bi slučaju imale izbor preciziranja ovlasti postojećih neovisnih nacionalnih institucija za zaštitu ljudskih prava, NPM-ova i/ili ombudsmanskih institucija ili uspostave novih mehanizama.

Potrebu za uspostavom sustava odgovornosti i nadzora koji bi omogućio učinkovite istrage i utvrđivanja potencijalnih kršenja temeljnih prava od strane službenika granične policije, tijekom 2022. zagovarali smo i vezano za izvršenje presude M.H. i drugi protiv RH. Riječ je o slučaju pogibije šestogodišnje djevojčice i detencije njezine obitelji za vrijeme traženja međunarodne zaštite. Presudom je ESLJP utvrdio odgovornost RH za brojne povrede prava izbjegličke obitelji iz Afganistana, i to: povredu prava na život, prava na slobodu i sigurnost, zabranu kolektivnog protjerivanja stranaca, prava na pojedinačni zahtjev te povredu zabrane mučenja u odnosu na djecu. Presuda je 4. travnja 2022. postala konačna te je Ured zastupnice RH pred ESLJP pokrenuo postupak izrade Akcijskog plana za njezino izvršenje u koji je uključen Stručni savjet za izvršenje presuda i odluka ESLJP-a (Stručni savjet) sa zadaćom predlaganja konkretnih mjera koje se trebaju provesti kako bi se izbjeglo ponavljanje istovjetnih povreda EKLJP u budućim sličnim slučajevima. S obzirom da smo jedan od članova Stručnog savjeta, nacrt Akcijskog plana dostavljen nam je na mišljenje. Temeljem rada na području migracija i azila, kao i nalaza i zaključaka u tom i sličnim predmetima, ukazali smo na potrebu dorade pojedinih predloženih općih mjera, imajući u vidu da je presuda određena kao „vodeća“, te je njezino izvršenje „pod pojačanim nadzorom“ Odbora ministara Vijeća Europe.

Vezano uz zahtjeve učinkovitosti istrage, u ispitnom postupku kojeg smo započeli tijekom 2021. godine MUP je propustio ispitati pritužiteljicu na okolnost nezakonitog postupanja policije iako je zajedno s djecom boravila u RH od 25. lipnja 2021. godine do, najkraće, kolovoza 2022. godine. Radi se, naime, o predmetu koji se odnosio na žensku osobu koja je sa dvoje djece, kako navodi, u 22 navrata s područja BiH ušla u RH s namjerom da zatraže azil da bi svaki puta bili vraćeni u BiH, nekada i iz dubine teritorija RH, a u okviru policijskog postupanja je navela da su bili izloženi zastrašivanju i prekomjernoj grubosti kako bi ih se primoralo da izvrše naredbe policijskih službenika. U lipnju 2021. godine zatražiti su azil u RH te smo u srpnju 2021. godine zatražili od MUP-a da ispita pritužbene navode. Također smo istaknuli kako je, za razliku od mnogih drugih slučajeva slične prirode, u ovom pritužiteljica s djecom dostupna i nalazi se u RH, te kako smatramo potrebnim ispitati je na sve okolnosti kako bi se mogla provesti odgovarajuća istraga.

Razgovor s njom, međutim, nije obavljen preko godinu dana dok je ona bila u RH, a kada je MUP to namjeravao provesti, utvrdio je da je pritužiteljica nedostupna te ocijenio kako njene navode nije bilo moguće niti potvrditi niti demantirati jer u njihovim evidencijama nema podataka o postupanju policijskih službenika prema njoj i njezinoj djeci.

Nadalje, u svom radu tijekom 2022., kao i ranijih godina, isticali smo kako nam je potrebno omogućiti pristup svim podacima o postupanju prema iregularnim migrantima, uključujući podatke koji se nalaze u informacijskom sustavu MUP-a. S tim u vezi skrećemo pozornost i da se u Izvješću EK o vladavini prava 2022. ukazuje na nemogućnost pristupa podacima o postupanju prema iregularnim migrantima, uključujući i direktan pristup Informacijskom sustavu MUP-a te je EK preporučila Hrvatskoj da osigura sustavniji odgovor na preporuke pučke pravobraniteljice i njene zahtjeve za informacijama. Naime, u svrhu učinkovite ocjene ukupnog stanja uočenih povreda prava i sloboda u RH, institucija ima posebnu ulogu da, između ostalog, ispituje navode o nezakonitostima i nepravilnostima u radu državnih tijela te obavlja redovite obilaske mjesta lišavanja slobode, radi sprječavanja mučenja i drugih okrutnih oblika nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, a što uključuje i postupanje prema iregularnim migrantima i tražiteljima međunarodne zaštite. Za ispunjavanje ovih zadaća, trebali bismo imati uvid u sve informacije, podatke i dokumente državnih tijela jer se time omogućuje praćenje stanja i detektiranje problema na nacionalnoj razini, a o čemu smo već izvještavali u godišnjim izvješćima, zbog čega preporuku o pristupu podatcima ponavljamo.

Preporuka 154. (ponovljena)
Ministarstvu unutarnjih poslova, da instituciji pučke pravobraniteljice omogući uvid u sve podatke o postupanju prema iregularnim migrantima, uključujući podatke koji se nalaze u informacijskom sustavu MUP-a

 

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2022.: Diskriminacija temeljem rasnog ili etničkog podrijetla, Policijski sustav i Branitelji ljudskih prava.

Više o djelovanju Nacionalnog preventivnog mehanizma za sprečavanje mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja (NPM) i osobama lišenima slobode možete pronaći u poglavljima: Policijski sustav, Zatvorski sustav i Osobe s duševnim smetnjama kojima je ograničena sloboda kretanja.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2022. možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu.