Tražitelji međunarodne zaštite i iregularni migranti

* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2023. godinu, koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2024. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji. 

Ovo poglavlje podijeljeno je na cjeline:

• EU i nacionalni pravni okvir

• Migracijska kretanja u RH

• Prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite

• NPM obilasci

• Izvršenje presude ESLJP M.H. i drugi protiv RH

• Nezavisni mehanizam nadzora

• Iskustva OCD-a i pružatelja besplatne pravne pomoći

U odnosu na tražitelje međunarodne zaštite i iregularne migrante, pučka pravobraniteljica postupa sukladno ovlastima propisanim Zakonom o pučkom pravobranitelju i Zakonom o Nacionalnom preventivnom mehanizmu za sprečavanje mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja.

U prvom dijelu je prikazano stanje i rad po pritužbama u ispitnim postupcima,  potom se opisuje zatečeno stanje tijekom pregleda prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite te zatečeno stanje tijekom nenajavljenih obilazaka postaja granične policije u okviru NPM mandata.

Uvod

Ulaskom u schengenski prostor početkom 2023. Republika Hrvatska uvrstila se među 27 europskih zemalja koje jamče slobodu kretanja za više od 400 milijuna građana Unije te za državljane trećih zemalja koji žive u EU ili je posjećuju u svrhu turizma, studentske razmjene ili u poslovne svrhe. Sloboda kretanja ljudi u prvom redu se ogledava u izostanku granične kontrole na unutarnjim granicama Unije. Međutim, Slovenija je 21. listopada 2023. godine uvela graničnu kontrolu na granici s RH te ju je 22. prosinca 2023. godine produžila na daljnjih šest mjeseci.

Tijekom 2023. percepcija nesigurnosti i ugroze u odnosu na dolazak migranata bila je učestala tema u javnom prostoru. Trendovi, politike i reakcije u pogledu iregularnih migranata raspravljane su na sjednicama Odbora za unutarnju politiku i nacionalnu sigurnost Hrvatskog sabora te na plenarnoj sjednici Hrvatskoga sabora. Kao podloga za raspravu poslužilo je Izvješće MUP-a o stanju iregularnih migracija na području RH za razdoblje od ulaska RH u schengenski prostor, u kojem se ističe kako stanje sigurnosti nije narušeno jer službeni podaci ukazuju da su “migranti zanemarivi u brojci događaja prekršaja protiv javnog reda i mira i kaznenih djela iz domene imovinskih delikata” te da su strahovi od prisutnosti migranata neutemeljeni. S druge strane, prema navedenom Izvješću MUP-a, krijumčarenje (čl. 326. KZ) i pomaganje u nezakonitom prelasku državne granice, u odnosu na 2022. godinu u značajnom su porastu.

EU i nacionalni pravni okvir

Za RH kao članicu EU od osobite je važnosti pravna regulacija ovog područja u pravu EU, pri čemu je u prosincu 2023. napokon postignut politički dogovor o EU Paktu o migracijama i azilu (Pakt).

Europska komisija je u rujnu 2020. predložila Pakt kao set propisa i javnih politika, predstavivši ih kao novi pristup migracijama, kako bi se izgradilo povjerenje na temelju učinkovitijih postupaka i postigla nova ravnoteža između kolektivne odgovornosti i solidarnosti. EU zakonodavci prezentiraju dogovor kao povijesni trenutak, zajednički europski odgovor, koji bi  trebao izmijeniti EU pravni okvir azila i migracija.

Navedeni dokumenti dotiču se svih faza upravljanja azilom i migracijama, od provjere iregularnih migranata po ulasku u EU, uzimanja biometrijskih podataka, postupaka za podnošenje i obradu zahtjeva za azil, pravila o određivanju koja je država članica odgovorna za rješavanje zahtjeva za azil te suradnju i solidarnost među državama članicama do pravila postupanja u kriznim situacijama, uključujući slučajeve tzv. instrumentalizacije migranata.

Također ističu da će dogovorena rješenja učiniti sustav azila učinkovitijim i povećati solidarnost među državama članicama tako što će omogućiti smanjenje odgovornosti onih država članica u koje stiže većina migranata. Usvajanje navedenih propisa sadržanih u Paktu očekuje se tijekom prve polovice 2024., a države članice će ih morati implementirati u svoje nacionalne pravne sustave.

Istovremeno, javljaju se i kritike predloženih rješenja od strane OCD-ova (ECRE, zajednička izjava, Amnesty International, Human Rights Watch), ali i primjerice od UN-ovih posebnih izvjestitelja, koji ističu, između ostalog, da se dogovorenim rješenjima intenzivira mogućnost ograničavanja slobode kretanja osobama koje su zatečene vezano uz iregularni prijelaz granice za koje će se smatrati da nisu niti ušle na teritorij države članice (tzv. “legal fiction of non-entry“) te povećava rizik od zabrane vraćanja (tzv. „refoulement-a“) zbog široke primjene ubrzanih postupaka na granici, a što je, kako navode, u suprotnosti s jamstvima međunarodnog prava ljudskih prava.

Osim iznimno opsežnih izmjena koje donosi Pakt, područje migracija čekaju i druge pravne izmjene. Naime, EU uvodi nove informacijske sustave koji bi trebali postati funkcionalni tijekom 2024. i 2025. Radi se o automatiziranom sustavu bilježenja ulazaka državljana trećih zemalja prilikom prelaska schengenske granice (EES, Entry Exit System) i sustavu odobrenja putovanja za državljane trećih zemalja kojima ne treba viza za ulazak u EU (ETIAS).  S obzirom da će ti sustavi sadržavati brojne osobne i druge podatke o osobama temeljem kojih će se, između ostalog, putem algoritama utvrđivati sigurnosni, epidemiološki i rizici od iregularnih migracija, bit će važno nadzirati uporabu podataka iz navedenih sustava kako bi se spriječila kršenja ljudskih prava.

U pogledu nacionalnog pravnog okvira, u travnju 2023. stupile su na snagu izmjene i dopune Zakona o međunarodnoj i privremenoj zaštiti (ZMPZ) kojima su osnažena pravna jamstva za djecu bez pratnje vezano uz spajanje s njihovim obiteljima, ubrzano je stjecanje prava na rad tražitelja međunarodne zaštite (tražitelji) te je predviđen novi zakoniti put do RH za tražitelje, odnosno uz postojeće mehanizme preseljenja i premještaja, predviđen je i mehanizam humanitarnog prihvata.

Istovremeno,  nekim se izmjenama pogoršao položaj tražitelja zbog čega smo u postupku  donošenja tog zakona uputili mišljenje. Primjerice, uvodi se mogućnost korištenja programskih tehnologija i pretrage koja uključuje elektroničke i mobilne uređaje radi utvrđivanja identiteta i države podrijetla tražitelja uz njegovu pisanu suglasnost. Usprkos činjenici da se donošenje ove izmjene opravdava potrebom usklađivanja s Direktivom 2011/95/EU, koja, između ostalog, ovlašćuje nadležna tijela pretražiti tražitelja i predmete koje on ima kod sebe, Direktiva izrijekom ne predviđa i pretragu računala i drugih elektroničkih uređaja.  Iako se ZMPZ-om jamči zaštita osobnih podataka, ostaje vidjeti kako će se ova odredba primjenjivati u praksi.

Također se proširuju razlozi za ograničenje slobode kretanja tražitelja, među kojima su: sprječavanje širenja zaraznih bolesti u skladu s nacionalnim propisima o nužnim epidemiološkim mjerama, sprječavanje dovođenja u opasnost života osoba i imovine te više uzastopnih pokušaja napuštanja RH tijekom postupka međunarodne zaštite. Direktiva o prihvatu 2013/33/EU s kojom se usklađuje ZMPZ te razloge izrijekom ne navodi. MUP navodi kako se oni mogu podvesti pod zaštitu nacionalne sigurnosti i javnog poretka, a što Direktiva propisuje kao razlog za ograničavanje slobode kretanja tražitelja. Smatramo međutim da novo-propisani razlozi ne moraju nužno predstavljati zaštitu nacionalne sigurnosti i javne sigurnosti, već da je u svakom slučaju potrebno provesti pojedinačnu procjenu.

Nadalje, predviđeno je da upravni sud, između ostalog, po službenoj dužnosti razmatra ograničenje slobode kretanja, i to u razumnim vremenskim razmacima. Kako bi se izbjegle nedoumice u odnosu na to što bi bio razuman vremenski razmak u ovakvim situacijama, a time i pravna nesigurnost, u postupku donošenja ovog zakona, kao i u Izvješću za 2022., preporučili smo MUP-u, da se sudsko preispitivanje zakonitosti rješenja o ograničenju slobode kretanja  tražitelja međunarodne zaštite uredi na način kako je trenutno regulirano za iregularne migrante Zakonom o strancima, no do čega nije došlo.

Tijekom godine izmijenjen je i Pravilnik o boravku u prihvatnom centru za strance i načinu izračuna troškova prisilnog udaljenja na način da se, između ostalog, prilikom smještaja u prihvatni centar za strance provjerava je li stranac upoznat s pravom na besplatnu pravnu pomoć, a ukoliko nije, da ga se obavijesti o istom, omogućavaju se dnevni susreti i druženja članova obitelji ukoliko nisu smješteni u iste prostorije te se olakšava pristup odvjetniku. Iako su ove izmjene dobrodošle, smatramo da bi bilo poželjno osigurati i širi pristup besplatnoj pravnoj pomoći, uključujući omogućavanje svim zainteresiranim OCD-ovima koji pružaju besplatnu pravnu pomoć pružanje iste u centrima.

Migracijska kretanja u RH

Tijekom 2023., nakon ulaska u schengenski prostor, u značajnoj mjeri izmijenio se i način  reguliranja statusa nakon ulaska, a na što i ukazuju podaci MUP-a. Prethodnih godina, najveći broj postupaka prema osobama koje su na iregularan način ušle u RH okončan je donošenjem rješenja o povratku s rokom za dragovoljni odlazak, najčešće u trajanju od 7 dana. Tijekom 2022. godine 50.624 osobe su na iregularan način ušle u RH. Za njih 30.595 donijeta su rješenja s rokom za dragovoljni odlazak te 3.643 rješenja o protjerivanju, kojima je određeno prisilno udaljenje.

Istodobno je bilo 586 prijava napuštanja RH temeljem rješenja s rokom za dragovoljni odlazak, a u odnosu na ostale se može pretpostaviti da su u velikoj mjeri nastavili put prema drugim državama, a dio moguće i ostao u RH. Također, tijekom iste godine, 12.827 osoba je izrazilo namjeru za traženjem međunarodne zaštite u RH, od čega je 2.787 osoba podnijelo zahtjev za međunarodnu zaštitu.

S druge strane, tijekom 2023. godine 69.726 osoba su na iregularan način ušle u RH. Doneseno je 6.059 rješenja s rokom za dragovoljni odlazak, od čega su evidentirana 1.192 dobrovoljna napuštanja RH, te je doneseno 7.554 rješenja o protjerivanju kojima je određeno prisilno udaljenje. Istovremeno, čak 68.114 osoba je izrazilo namjeru za traženje međunarodne zaštite, od čega je 1.783 osobe podnijelo zahtjev za međunarodnu zaštitu, što ujedno predstavlja najveći broj tražitelja od donošenja prvog Zakona o azilu 2004.

Vezano za broj osoba koje su nastavile put prema drugim državama, prema Izvješću MUP-a o stanju ilegalnih migracija na području RH za razdoblje od ulaska RH u schengenski prostor iz studenog 2023. „gotovo sve osobe (oko 97%) koje iskažu namjeru ili čak i podnesu zahtjev za međunarodnom zaštitom se ne zadržavaju na području RH“.

Kako bi se osigurala sva prihvatna i postupovna jamstva u skladu s nacionalnim i EU propisima porast broja tražitelja trebalo bi pratiti povećanje broja službenika za rješavanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, kao i onih zaduženih za prihvat tražitelja. Povećanjem broja službenika, između ostalog omogućilo bi se bolje prepoznavanje ranjivosti tražitelja. Naime, podaci MUP-a ukazuju da je tijekom 2023. porastao broj djece tražitelja, koji predstavljaju izuzetno ranjivu skupinu. Zabilježeno je tako 9.069  djece u dobi do 13 godina i 3.082 u dobi od 14 do 17 godina, a bez pratnje je bilo 3.288 djece.

Identifikaciju ranjivosti kod tražitelja, uz brzu dnevnu fluktuaciju, dodatno je otežala i nemogućnost ulaska OCD-a u objekte prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite (prihvatilište), a koja traje od uvođenja mjera u vrijeme epidemije bolesti COVID-19. Naime, prije uvođenja mjera nekoliko organizacija imalo je osiguran pristup prihvatilištima putem potpisanih sporazuma s MUP-om, a pružali su psihosocijalnu pomoć i podršku onima koji su je zatražili te su na taj način doprinosili i identifikaciji indikatora ranjivosti.

Stoga u uvjetima porasta broja tražitelja i svih okolnosti koje su se stoga pojavile u sustavu njihova prihvata, a kako bi se u potpunosti osigurala jamstva iz Direktive 2013/33/EU, preporučamo omogućiti pristup u prostorije prihvatilišta OCD-ima koji imaju iskustva u radu s tražiteljima i osiguravaju odgovarajuće aktivnosti, uključujući pružanje psihosocijalne podrške i pravne pomoći.

Pri tome, vezano uz navedeni porast broja osoba koje su izrazile namjeru za traženje međunarodne zaštite (namjera) ukazujemo da se u izvješćima OCD-a  navodi kako su potvrde o izraženoj namjeri izdane i osobama koje nisu bile toga svjesne, već su mislile da im je uručeno rješenje o dragovoljnom povratku s rokom napuštanja RH/EGP od 7 dana.

Primjerice, udruga Borders:none u sklopu projekta “Bolji sustav, bolje poštivanje ljudskih prava“ provela je istraživanje o poštivanju prava osoba koje se nalaze u iregularnom boravku, odnosno postupku povratka. U dijelu ispitivanja na pitanje jesu li dobili rješenje o dragovoljnom povratku dobiveni su pozitivni odgovori, no kada su ih ispitivači zamolili da pokažu dokument, utvrdili su da je riječ o potvrdi kojom se izražava namjera. S druge strane, 92,6 % ispitanih osoba odgovorilo je kako nisu upoznati sa svojim pravima.

U Izvješću za 2022. istaknuli smo kako smo provodeći ispitne postupke koji su se ticali ograničenja slobode kretanja tražitelja, ustanovili kako im prilikom postupanja policije nije bilo osigurano adekvatno prevođenje.  Pri tome treba naglasiti da je u listopadu 2023. godine MUP izvijestio kako 47% osoba koje je izrazilo namjeru nije došlo u za to predviđenom roku u prihvatilišta, što se dijelom može obrazložiti i nerazumijevanjem trenutnog statusa i obveza koje iz njega proizlaze.

Osobe su u najvećem broju izražavale namjeru za traženje međunarodne zaštite prilikom zatjecanja od strane policijskih službenika na teritoriju RH, pri prelasku državne granice na graničnom prijelazu 13% osoba, a u prihvatnom centru za strance manje od 0,4% osoba. Zatraženi podatak o broju tražitelja koje je RH prihvatila temeljem Uredbe (EU) br. 604/2013, tzv. Dublin III uredbe te njihovu struktura prema državama članicama EU koje su podnijele zahtjeve za prihvat nismo dobili jer je prema navodima u očitovanju MUP-a iz siječnja 2024. “Dublin baza podataka” bila oštećena. Prema podacima na web stranici MUP-a, ukupno je tijekom 2023.  ostvareno 897 ulaznih transfera primjenom dublinskog postupka, u najvećem broju iz Austrije, Francuske, Njemačke i Švicarske.

Tijekom 2023. odobreno je 52 zahtjeva za međunarodnu zaštitu (50 azila i 2 supsidijarne zaštite), 90 zahtjeva je odbijeno, a 6.396 postupaka traženja međunarodne zaštite je obustavljeno neovisno o godini podnošenja zahtjeva. S obzirom na podatke o trajanju boravka tražitelja u prihvatilištima i na izostanak  njihove prijave u prihvatilišta nakon iskazane namjere još uvijek je u tijeku veliki broj obustava postupka, kako u odnosu na 2023., tako i u odnosu 2022.

Važno je napomenuti kako tijekom 2023. bilježimo značajan pad broja pritužbi pučkoj pravobraniteljici s navodima o „push-backu“, odnosno praksi odbijanja ulaska, kao i udaljavanja osoba koje su iregularno prešle granicu bez pružanja individualizirane potrebe za zaštitom. Istovremeno ukazujemo da OCD-i i nadalje izvještavaju o prikupljenim svjedočanstvima osoba o „push-backu”, pri čemu navode da je on zadnjim mjesecima 2023. ponovno porastao.

Kako vraćanje ljudi bez individualizirane procjene može dovesti do povreda ljudskih prava zajamčenih europskim, međunarodnim, i nacionalnim propisima, sve navode o ovim povredama potrebno je učinkovito istražiti.

Također, u Izvješću za 2022. dana je preporuka MUP-u da se bilježe odvraćanja i druga postupanja policijskih službenika na granicama. Policijski službenici odvraćaju osobe od izbjegavanja kontrole na graničnim prijelazima (Zakonik o schengenskim granicama). Radi se o postupanju policijskih službenika na tzv. zelenoj granici kada zbog prisustva službenih osoba, osobe odustanu od prelaska državne granice.

U ispitnom postupku provedenom u jednoj PGP tijekom 2023., uvidom u spis predmeta utvrdili smo da se na obrascu “Odvraćanje stranih državljana” bilježe podaci o odvraćanju stranih državljana. Sukladno navodima policijskih službenika, tablica s podacima o odvraćanju koja sadrži broj osoba, datum, mjesto i vrijeme dostavlja se nadležnoj PU i Nacionalnom koordinacijskom centru Ravnateljstva policije.

S obzirom na raniju preporuku o evidentiranju odvraćanja, pozdravili smo praksu bilježenja postupaka odvraćanja te zatražili Ravnateljstvo policije obavijest o tome je li istovjetna praksa uspostavljena u svim postajama granične policije. Međutim, obavješteni smo da je nakon zaprimljenog dopisa proveden izvanredni nadzor u PGP te da nije utvrđeno da se u postaji vodi obrazac odvraćanja, niti postojanje bilo kakvih evidencija koje se odnose na primjene mjera odvraćanja.

Prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite

Kako je najveći broj osoba koje su izrazile namjeru za traženje međunarodne zaštite zabilježen tijekom tri ljetna mjeseca, prihvatni kapaciteti u tom su razdoblju bili nedostatni. Navedeno je rezultiralo pritužbama tražitelja na neadekvatne uvjete boravka u prihvatilištu u Zagrebu, nakon čega su sukladno čl. 28. ZoPP obavljena tri pregleda prihvatilišta za tražitelje međunarodne zaštite. Obišli smo prihvatilište u Zagrebu u lipnju i rujnu, a prihvatilište u Kutini u listopadu 2023.

Tijekom oba obilaska prihvatilišta u Zagrebu ustanovili smo da je ono bilo prekapacitirano. Primjerice, u njemu je na dan obilaska u rujnu boravilo više od 892 osobe, uključujući i 36 obitelji s djecom, dok je ukupan kapacitet smještaja do 600 osoba, ovisno o obiteljskim vezama ili kriteriju ranjivosti smještenih osoba. Sve sobe za smještaj opremljene su s četiri kreveta i pripadajućom kupaonicom s tuš kabinom. Na dan obilaska sve dodatne prostorije prenamijenjene su za smještaj tražitelja, a u hodnicima su bili položeni madraci na tlo. Neki od tih madraca i kreveta imali su posteljinu, dok su ostali bili bez posteljine, a madraci i prostor oko njih su bili prljavi.

Tražiteljima smještenim u pomoćne prostore ili hodnike na raspolaganju je bilo ukupno pet toaleta i dva tuša. S obzirom da je na dan obilaska toaletne prostore koristilo gotovo 300 osoba, u njima nije bilo moguće održavati adekvatan nivo čistoće. Dodatno, zbog prekapacitiranosti, manjka djelatnika na održavanju, čišćenju i pranju rublja, kratkom zadržavanju tražitelja u prihvatilištu (razdoblje zadržavanja tražitelja bilo je manje od 24 sata, a ponekad je u jednom danu pristiglo i otišlo i do 600 osoba) zajednički prostori bili su prljavi, a vrećica sa smećem ili hranom bilo je posvuda unutar objekta te po dvorištu, kao i u bližoj okolici.

Stoga su u navedenom razdoblju tražitelji boravili u teškim uvjetima, izloženi higijenskim, zdravstvenim i ostalim rizicima, naročito zaraznim bolestima zbog učestalih pojava svraba i stjenica. Navedeno je znatno utjecalo i na radne uvjete svih koji su o tražiteljima skrbili.

U opisanim uvjetima smještaja tražitelji su bili izložili i sigurnosnim rizicima. Naime, sukladno Direktivi 2013/33/EU te ZMPZ-u prilikom smještaja unutar prihvatilišta trebaju se uzeti u obzir rodna i dobna obilježja tražitelja, njihova ranjivost, kao i poduzeti mjere kako bi se spriječili napadi i rodno uvjetovano nasilje i uznemiravanje, što je u uvjetima prenapučenosti teško osigurati. Uz navedeno, dodatni sigurnosni rizik u slučaju požara predstavljali su neprohodni evakuacijski putovi.

Hrvatski crveni križ (HCK) i Médecins du Mond (MdM) jedine su organizacije koje su prisutne u prihvatilištu u Zagrebu i provode aktivnosti s tražiteljima kroz projekte financirane od strane EU Fonda za azil i migracije (AMIF) i Vlade RH. HCK putem projekta financiranog iz AMIF-a provodi, primjerice, usluge prihvata i smještaja, upoznavanje tražitelja s pravilima u prihvatilištu, podjelu higijenskih paketa, tečajeve hrvatskog jezika te individualnu i grupnu psihosocijalnu podršku.

MdM je kroz Projekt “5P – Prevencija bolesti, Promidžba i zaštita zdravlja, Psihološka podrška, Pristup i Pomoć u zdravstvenoj skrbi za tražitelje međunarodne zaštite” pružao multidisciplinarnu i integriranu skrb tražitelja prvenstveno kroz dnevnu prisutnost medicinskih timova, psihologa i prevoditelja.

Međutim, od svibnja do kraja kolovoza 2023. došlo je do prekida pružanja njihovih usluga zbog kašnjenja u raspisivanju natječaja, a posljedično i do prekida financiranja njihovih aktivnosti. Njihov rad je ipak nastavljen u kolovozu nakon potpisivanja Memoranduma o razumijevanju između MUP-a, MZ i organizacije MdM Belgije. Tek je u prosincu 2023. donesena nova Odluka o raspisivanju javnog natječaja za financiranje projekta vezano za potporu pružanju zdravstvene skrbi tražiteljima  te se nadamo da će se osigurati nastavak pružanja ove skrbi.

Prihvatilište u Kutini koje smo obišli u listopadu, a koje je prvenstveno namijenjeno za smještaj ranjivih skupina, kao što su djeca, djeca bez pratnje, starije i nemoćne osobe, osobe s invaliditetom, trudnice, samohrani roditelji, osobe lišene poslovne sposobnosti, osobe s duševnim smetnjama, žrtve trgovanja ljudima, mučenja, silovanja ili drugog psihičkog, fizičkog i spolnog nasilja, tijekom ljetnih mjeseci također se suočilo s manjkom smještajnih kapaciteta. U objekt prihvatilišta može se smjestiti do 140 osoba, ovisno o obiteljskim vezama i kriteriju ranjivosti. U prizemlju i na prvom katu nalazi se po 10 soba, a u potkrovlju je jedna prostorija u kojoj se nalazi 40 kreveta. Kupaonice i toaleti su zajednički za sve smještene osobe – osam toaleta i osam tuševa.

Zbog povećanja broja tražitelja u listopadu je u dvorištu prihvatilišta, odnosno na dječjem igralištu, postavljeno 27 kontejnera i 12 kemijskih toaleta. S obzirom na broj smještenih osoba i njihovu ranjivost preporučamo žurno osigurati u prihvatilištu u Kutini veći broj toaletnih prostora, osiguravajući pritom privatnost i sigurnost.

Budući da se u oba prihvatilišta može smjestiti maksimalno 900 tražitelja, preporučamo MUP-u da u suradnji s lokalnim zajednicama nađe lokacije za izgradnju novih prihvatilišta ili prenamjeni postojeće objekte, imajući u vidu da prihvat tražitelja treba jamčiti njihovu sigurnost i human tretman te je potrebno posvetiti posebnu pozornost na potrebe ranjivih skupina.

Suočen s porastom broja tražitelja, MUP je u Dugom Dolu otvorio Centar za registraciju tražitelja međunarodne zaštite (Centar). Centar je otvoren na području nadležnosti PU karlovačke koja je zbog svog geografskog položaja najviše izložena migracijskim kretanjima, a policijske postaje na tom području nisu imale kapacitete za registraciju povećanog broja tražitelja.

Predviđeno je da se u Centar dovoze sve osobe koje policijski službenici zateknu na području PU karlovačke i koje pritom izraze namjeru za traženje međunarodne zaštite kako bi ih se registriralo. U postupku registracije policijski službenici dužni su neposredno nakon izražene namjere uzeti otiske prstiju tražitelja i fotografirati ih, utvrditi identitet, način dolaska u RH, pravac putovanja od zemlje podrijetla do RH te osobne okolnosti bitne za procjenu prihvatnih i postupovnih jamstava. Nakon toga potrebno je izdati potvrdu o registraciji tražitelja te prema potrebi odrediti rok u kojem se tražitelj mora javiti u prihvatilišta kako bi se tamo postupak mogao nastaviti.

U Centru je predviđena registracija do maksimalno 500 tražitelja dnevno te je postavljeno oko 65 kontejnera za smještaj tijekom postupka. Predviđeno je da se nakon  postupka registracije tražitelji autobusima prevoze u prihvatilišta u Kutini i Zagrebu. Centar je započeo s radom 19. studenog 2023., a do 5. siječnja 2024. u njemu je registrirano 211 tražitelja.

NPM obilasci

Tijekom 2023. sukladno ovlastima iz ZNPM-a nenajavljeno smo obišli tri postaje granične policije (PGP) Grudu, Tovarnik i Cetingrad.

NPM obilasku PGP Tovarnik, sukladno ovlastima iz OPCAT-a, priključili su se predstavnici SPT-a. Prije toga PGP Tovarnik obišli smo u lipnju 2019. u okviru NPM mandata kada smo pregledali prostorije za zadržavanje koje nisu bile u funkciji zbog nedostatka video-nadzora.

Evidencija postupanja prema strancima, kao i upisnik upravnih predmeta iz kojeg bi se posredno mogao pratiti broj izrečenih mjera osiguranja povratka nisu nam tada dani na uvid jer su se, prema navodima policijskih službenika, vodili isključivo u elektroničkom obliku, u Informacijskom sustavu MUP-a (IS MUP). Uskrata je obrazložena nemogućnošću davanja lozinke predstavnicima NPM jer bi to predstavljalo težu povredu službene dužnosti policijskih službenika. Tijekom obilaska onemogućen  je i uvid u pojedinačne predmete.

Međutim, tijekom zajedničkog obilaska sa SPT-em u srpnju 2023. ustanovljeno je da se podaci, osim u IS MUP-a, vode i u pisanom obliku i to kroz Evidencije poduzetih mjera. Pregledane su stoga dvije knjige evidencija, jedna je sadržavala podatke od 2012. do 2021., a druga podatke od 2021. do dana obilaska.

Dodatno, u posebnim knjigama vodili su se podaci o postupanju prema iregularnim migrantima koji su zatečeni u dubini teritorija, odnosno na području nadležnosti drugih policijskih postaja koji su, nakon postupka u tim postajama, dovođeni u PGP Tovarnik kao nadležnu postaju radi utvrđivanja okolnosti prelaska državne granice i određivanja mjera osiguranja povratka. Ovakvo postupanje bilo je određeno nalogom ravnatelja policije od 15. veljače 2017. Prema navodima službenice za nezakonite migracije, od 1. siječnja 2023.  više se ne postupa prema tom nalogu, pa se migranti više ne dovode iz drugih policijski postaja u tu svrhu. Tijekom zajedničkog obilaska NPM-a sa SPT-jem predstavnicama NPM-a, omogućen je i uvid u IS MUP-a, kako bi provjerili duljinu zadržavanja iregularnih migranata, odnosno vrijeme zatjecanja u iregularnom boravku, dovođenja u postaju i vrijeme otpuštanja.

Međutim, tijekom obilazaka PGP Gruda i PGP Cetingrad predstavnicama NPM-a nije omogućen uvid u IS MUP-a. Time nije ostvaren uvid u podatke o postupanjima prema iregularnim migrantima jer se oni, odnosno Evidencije određenih stranaca, vode samo u IS MUP-a. Uvid nije bio omogućen uz obrazloženje da predstavnice NPM-a za to nemaju ovlast, odnosno lozinku za pristup sustavu, a nije bilo omogućeno niti dobivanje ispisa traženih evidencija. U PGP Cetingrad nemogućnost ispisa traženih evidencija obrazložena je i time da Evidencije određenih stranaca ne sadrže točne informacije zbog njihova dupliciranja prilikom unošenja te da se ona ažurira. Tijekom obilaska PGP Gruda službenici MUP-a naveli su da predstavnice NPM-a ispis podataka iz IS MUP-a trebaju zatražiti pisanim putem koji će im potom biti dostavljen u najkraćem roku.

Nakon što je isto zatraženo pisanim putem, dio zatraženih podataka je pristigao više od mjesec dana nakon obilaska, dok dio nije dostavljen. Zaprimljeni podaci nisu, međutim, bili dostatni da bi se utvrdili detalji pojedinih postupanja, već je potrebno omogućiti uvid u navedene podatke tijekom obilaska kako bi oni bili relevantni za rad NPM-a. Nakon oba obilaska uputili smo upozorenje MUP-u da je sukladno čl. 5. ZNPM-a te čl. 20. OPCAT-a osobama koje obavljaju poslove NPM-a nužno omogućiti uvid u sve tražene podatke.

Također, u sve tri PGP uvjeti smještaja u prostorijama za zadržavanje ne zadovoljavaju uvjete propisane Standardima MUP-a i Pravilnika o postupanju prema državljanima trećih zemalja ili te prostorije službeno nisu u funkciji. PGP Cetingrad kao ustrojstvena jedinica PU karlovačke koja bilježi najviše postupanja prema iregularnim migrantima i tražiteljima je bez adekvatnih materijalnih uvjeta za zadržavanje osoba, a prostorije namijenjene za tu svrhu nisu u uporabi od 2017. pa se osobe prema potrebi, odvoze u PP Slunj i/ili PP Karlovac, ispostava Vojnić.

U dvorištu PGP Cetingrad postavljena su tri kontejnera dimenzija 6m x 2,4m x 2,6m od kojih dva služe za privremeni smještaj migranata tijekom trajanja postupka, neovisno radi li se o traženju međunarodne zaštite ili osiguranju mjera povratka. Kontejneri nisu opremljeni namještajem, a samo jedan ima uređaj za grijanje/hlađenje. Osobama nije osiguran pristup pitkoj vodi ni sanitarnom čvoru. Ograničavanje slobode kretanja boravkom u ovakvim uvjetima može predstavljati povredu čl. 3. EKLJP, posebice ako se to odnosi na djecu i druge ranjive skupine. Uvidom u predmete o postupanju prema tražiteljima i iregularnim migrantima nije bilo moguće utvrditi kada i u kojem trajanju se osobe smještavaju u te kontejnere, a kada se prevoze u druge policijske postaje.

Jedan od pregledanih predmeta odnosio se na grupu iregularnih migranata koja je izrazila namjeru za podnošenje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, zatečenih 22. studenoga 2023. u 22 sata te prepraćenih u prihvatilište u Zagrebu 24. studenog u 00:00 sati. Među članovima grupe bilo je i maloljetnika (kako u pratnji roditelja, tako i bez pratnje), a policijski službenici potvrdili su da su ti maloljetnici bili smješteni u kontejnere. Pregledom predmeta i donesenih rješenja o protjerivanju u Izvješćima o uhićenju nedostajalo je vrijeme puštanja na slobodu, ali i podatci o tome gdje su osobe smještene tijekom i nakon okončanja postupka u PGP Cetingrad. Obzirom da se radilo o većoj skupini osoba te imajući na umu kapacitete PP Slunj i PP Karlovac – Ispostava Vojnić, za pretpostaviti je da se u ovom slučaju smještaj trebao organizirati drugačije nego je to bilo uobičajeno.

Predstavnicama NPM-a nije bio omogućen uvid u Evidenciju uhićenih i pritvorenih osoba, a prisutni policijski službenici nisu imali saznanja o tome gdje se osobe nalaze tijekom uhićenja i vode li se o tome evidencije. CPT standardi ukazuju kako je osnovni mehanizam zaštite OLS postojanje jedinstvene i sveobuhvatne evidencije unutar koje se bilježe svi aspekti njihovog lišenja slobode i sve aktivnosti poduzete u vezi sa tim. Stoga ponovno ukazujemo na važnost omogućavanja predstavnicima NPM-a pristupa svim podacima neovisno o načinu njihova čuvanja, kao i to da bi pojedinačni predmet o postupanju prema osobi tijekom lišenja slobode trebao sadržavati podatke o vremenu i mjestu lišenja slobode.

Tijekom obilazaka utvrdili smo da se prilikom vođenja postupka, neovisno o tome postupa li se prema tražiteljima ili iregularnim migrantima, postupci često vode na engleskom jeziku ili uz pomoć Google prevođenja, iako je znanje tog jezika nekih od njih nedovoljno da bi mogli jasno iskazati činjenice i okolnosti bitne za postupak.

Navodimo kako je Upravni sud u Zagrebu u postupku kontrole zakonitosti ograničenja slobode kretanja u presudi kao jedan od razloga ukidanja rješenja MUP-a naveo kako je primijetio da PGP koja je donijela rješenje o ograničavanju slobode kretanja, razgovore sa strancima uvijek obavlja na engleskom jeziku, odnosno nikada ne može pronaći prevoditelja niti za jedan drugi jezik, pa čak niti osigurati telefonsko prevođenje, što može predstavljati povredu 196. st. 1. Zakona o strancima prema kojoj će se državljaninu treće zemlje koji nezakonito boravi i koji ne razumije hrvatski jezik osigurati prevođenje na jezik koji razumije.

Izvršenje presude ESLJP M.H. i drugi protiv RH

U Izvješćima za 2021. i 2022. pisali smo o presudi ESLJP M.H. i drugi protiv RH koja je 4. travnja 2022.  postala konačna i sada je u fazi izvršenja. Presuda se odnosi na okolnosti koje su dovele do smrti šestogodišnje djevojčice iz Afganistana, koju je udario vlak u studenom 2017. u blizini hrvatsko-srpske granice, te daljnju istragu ovih okolnosti, kao i postupanje prema članovima njezine obitelji u kontekstu postupka azila, uključujući i okolnosti njihovog lišavanja slobode.

ESLJP je presudom utvrdio odgovornost RH za povrede više članaka EKJLP, a s obzirom da ukazuje na kompleksne probleme, presuda je određena kao “vodeća”, te je njezino izvršenje “pod pojačanim nadzorom” Odbora ministara Vijeća Europe, u okviru kojeg je RH dužna izraditi Akcijski plan za njezino izvršenje. Isto je ujedno i prilika da se isprave propusti sustava koji mogu dovesti do takvih ili sličnih ishoda u budućnosti.

Još u okviru provođenja ispitnog postupka ove institucije utvrđene su nepravilnosti u postupanju na koje smo ukazivali nacionalnim tijelima, a djelujemo i u fazi izvršenja presude. Unutar nacionalnog postupanja, kao članica Stručnog savjeta za izvršenje presuda i odluka ESLJP-a, predložili smo poboljšanja Akcijskog plana RH, ocijenivši da predložene mjere nisu dovoljne te ne adresiraju sve zaključke i preporuke međunarodnih tijela i organizacija na koje se presuda poziva. Obzirom da naši prijedlozi nisu bili u zadovoljavajućoj mjeri usvojeni, iskoristili smo mogućnost da kao nacionalna institucija za zaštitu ljudskih prava, primjedbe i prijedloge komuniciramo izravno Odboru ministara Vijeća Europe sukladno Pravilu 9. Pravilnika o nadzoru nad izvršenjem presuda i odluka o prijateljskim rješenjima ESLJP-a, a što smo učinili u rujnu 2023.

Kako bi se osigurala učinkovita istraga postupanja policijskih službenika u situacijama kršenja prava na život, predložili smo da se uspostavi specijalizirani odjel u okvirima državnih odvjetništava koji bi se bavio kaznenim prijavama protiv policijskih službenika ili naznače osobe posebno zadužene za ova pitanja u okviru DORH-a, kao i da se izrade posebni protokoli za takve slučajeve.

Imajući na umu brojne negativne utjecaje koje lišavanje slobode djece ima na njihovo fizičko i mentalno zdravlje i razvoj, preporučili smo izradu plana zabrane smještaja djece u prihvatne centre za strance, posebice kada se radi o dugotrajnom lišenju slobode, kao što je to bio slučaj kod braće i sestara poginule djevojčice. Predložili smo osigurati odvjetnicima nesmetan, a OCD-ima učinkoviti pristup prihvatnim centrima za strance; uspostaviti sustav odgovornosti koji bi omogućio učinkovito istraživanje “push-backova” i kolektivnog protjerivanja migranata; osigurati instituciji pučke pravobraniteljice sustavan i kontinuiran pristup podacima; kao i niz mjera s ciljem informiranja migranata o njihovim pravima.

Nezavisni mehanizam nadzora

Tijekom 2023. Nezavisni mehanizam nadzora postupanja policijskih službenika u području nezakonitih migracija i međunarodne zaštite (NMN) nije objavio niti jedno izvješće o svom radu, iako je sukladno aktu kojim je uspostavljen (Sporazum o suradnji sklopljen u studenom 2022. godine između udruga Akademija medicinskih znanosti, Akademija pravnih znanosti, Hrvatski crveni križ, Centar za kulturu dijaloga te nezavisne pravna stručnjakinja, s jedne strane, te MUP-a, s druge) predviđena obveza objave polugodišnjeg i godišnjeg izvješća na internetskoj stranici NMN-a (koja još nije uspostavljena).

Ukoliko se želi da NMN, uz Ustavom i zakonom predviđena tijela i institucije poput DORH-a, Službe za unutarnju kontrolu MUP-a i pučke pravobraniteljice, bude učinkovit kao dodatni mehanizam nadzora postupanja policijskih službenika u području iregularnih migracija i međunarodne zaštite, potrebno je ispuniti pretpostavke za isto, a o čemu smo detaljnije pisali u Izvješću za 2022. Predlažemo voditi se pri tome Smjernicama FRA za uspostavljanje nacionalnih neovisnih mehanizama za nadzor poštivanja temeljnih prava na vanjskim granicama EU.

Iskustva OCD-a i pružatelja besplatne pravne pomoći

Tijekom godine surađivali smo s međunarodnim organizacijama, OCD-ima i odvjetnicima koji rade s tražiteljima međunarodne zaštite i iregularnim migrantima, a u studenom 2023. organizirali smo sastanak usmjeren na pružanje BPP-a i prevođenje tijekom postupaka.

OCD-i i odvjetnici su ukazivali na poteškoće s prevođenjem tijekom postupka traženja međunarodne zaštite u policijskim postajama, ali i u situacijama koje nisu vezane uz upravni postupak, primjerice u kontaktu između djece bez pratnje i posebnih skrbnika. Istaknuto je kako nedostaju prevoditelji za neke jezike u kojem slučaju se postupci vode na jeziku (primjerice, engleskom) koji tražitelji nedovoljno poznaju pa ne mogu svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu jasno iskazati.

Također navode da se u zapisnicima sastavljenih tijekom postupka ne bilježe svi izneseni navodi tražitelja, već se često sadržaj iskaza sažima te se pritom izgube važne pojedinosti (uzimanje zahtjeva nekada traje satima, a zapisnik je sažet u samo par stranica), ističući kako takvo vođenje postupaka može rezultirati nepravilno utvrđenim činjeničnim stanjem, odnosno nepravilnom ocjenom da je iskaz tražitelja nekoherentan, nekonzistentan ili netočan.

Dostupnost prevođenja također je važna u samim počecima postupka u policijskim postajama jer nedostatak adekvatnog prevođenja ostavlja posljedice u ostvarivanju prava. Predloženo je profesionalizirati prevođenje, uvesti treninge za prevoditelje, a po potrebi, zbog boljeg razumijevanja kulturološkog konteksta, osigurati kulturnu medijaciju prilikom prevođenja.

Tijekom godine OCD-i su također isticali kako se nedovoljno uzimaju u obzir psihološke traume prilikom vođenja postupka za međunarodnu zaštitu te probleme s pristupom prihvatilištima, a odvjetnici su ukazivali na neadekvatnost prostora za razgovore sa strankama u prihvatilištu u Zagrebu zbog radova na uređenju prihvatilišta.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2023. godinu: Diskriminacija temeljem rasnog ili etničkog podrijetla, Policijski sustav i Branitelji ljudskih prava.

Više o djelovanju Nacionalnog preventivnog mehanizma za sprečavanje mučenja i drugih okrutnih, neljudskih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja (NPM) i osobama lišenima slobode možete pronaći u poglavljima: Policijski sustav, Zatvorski sustav i Osobe s duševnim smetnjama kojima je ograničena sloboda kretanja.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2023. možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu.