Početkom prosinca završeno je savjetovanje sa zainteresiranom javnošću o Nacrtu prijedloga Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti koji bi trebao omogućiti kvalitetniju zaštitu tzv. zviždača.

S ciljem što učinkovitije zaštite prijavitelja nepravilnosti i pravilne i potpune implementacije Direktive (EU) 2019/1937 o zaštiti osoba koje prijavljuju povrede prava Unije, u tijeku je proces donošenja novog Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN). Kako bismo doprinijeli unaprjeđenju postojećih zakonskih rješenja, a time i boljoj zaštiti zviždača i uspješnijoj borbi protiv korupcije, kroz sudjelovanje u Radnoj skupini za izradu Nacrta prijedloga Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti i tijekom savjetovanja sa zainteresiranom javnošću, iznijeli smo svoje primjedbe i prijedloge, a neke od njih donosimo u nastavku.

 

Diskriminaciju definirati u skladu sa Zakonom o suzbijanju diskriminacije

Jedan od ciljeva ovog Zakona je i zaštita prijavitelja nepravilnosti od osvete, koja može rezultirati i stavljanjem osobe u nepovoljan položaj, samo zato što je prijavila nepravilnost. Međutim, pritom je potrebno uzeti u obzir da je zabrana diskriminacije regulirana Zakonom o suzbijanju diskriminacije (ZSD), čija zatvorena lista diskriminacijskih osnova (čl. 1. ZSD-a) ne navodi osnovu koja bi se mogla izravno povezati s prijavljivanjem nepravilnosti, odnosno nepovoljnim postupanjem prema prijavitelju uslijed same činjenice da je prijavio nepravilnost. Zbog toga i sam pojam diskriminacije naveden u Nacrtu ZZPN-a treba tumačiti u skladu sa ZSD-om, odnosno kao nepovoljno postupanje koje je uvjetovano jednom ili više taksativno navedenih diskriminacijskih osnova iz čl. 1 ZSD-a.

 

Jasno naznačiti da anonimno prijavljivanje nije moguće, pronaći rješenje za tajne podatke

Iako ZZPN navodi kako je njime osigurana anonimnost zviždača, to je potrebno dodatno pojasniti. Naime, podaci o prijavitelju nepravilnosti moraju biti navedeni u prijavi, ali je propisana obveza zaštite identiteta te osobe kao i povjerljivost zaprimljenih podataka. Stoga je to potrebno i jasno formulirati kako potencijalni zviždači ne bi bili dovedeni u zabludu da je moguće anonimno prijavljivanje nepravilnosti, što ne bi bilo u skladu sa čl. 19. Nacrta prijedloga ZZPN-a koji regulira da prijava nepravilnosti sadrži podatke o  prijavitelju nepravilnosti, prijavljenom tijelu ili osobi te informacije o nepravilnostima.

Svakako bi trebalo pronaći i rješenje temeljem kojeg bi se omogućila zaštita, uključujući i siguran način prijavljivanja nepravilnosti, i onim osobama koje imaju saznanja o nepravilnostima koje uključuju podatke označene stupnjem tajnosti. U protivnom, osobe koje potencijalno raspolažu informacijama o zaista teškim nepravilnostima, moguće i od ključne važnosti za zaštitu javnog interesa, nemaju mogućnost prijaviti ih na siguran način niti dobiti odgovarajuću zaštitu.

 

Uskladiti mogućnost sudske zaštite za sve kategorije štićenih osoba

Standardi sudske zaštite samih prijavitelja nepravilnosti i ostalih kategorija štićenih osoba prema ZZNP-u (povjerljiva osoba, zamjenik povjerljive osobe, povezane osobe) moraju biti jednaki i usklađeni, što prema prvotnom Nacrtu nije bio slučaj. Naime, njime je bilo predviđeno da pravo na sudsku zaštitu ima prijavitelj nepravilnosti prema kojem je zbog toga osveta već poduzeta, dok je za preostale tri kategorije navedenih štićenih osoba zaštita bila omogućena i kada je vjerojatno da bi osveta tek mogla biti poduzeta, bez obzira što se to još nije dogodilo, što je naknadno na našu inicijativu usklađeno.

 

Izbor između unutarnjeg i vanjskog prijavljivanja nepravilnosti

Novina je i mogućnost izbora kanala prijavljivanja nepravilnosti, i to unutarnjeg preko povjerljive osobe, odnosno izravnog obraćanja pučkoj pravobraniteljici kao nadležnom tijelu za vanjsko prijavljivanje. Iz Nacrta također proizlazi kako se pučkoj pravobraniteljici moguće obratiti i dok postupak pred kanalom unutarnjeg prijavljivanja još traje, što bi trebalo razmotriti jer tada može doći do paralelnog vođenja postupaka ispitivanja prijavljenih nepravilnosti i zaštite prijavitelja, odnosno istovremenog rada  poslodavaca, pučke pravobraniteljice i tijela nadležnih za postupanje po sadržaju prijave što može doprinijeti i pravnoj nesigurnosti.

Svakako bi bilo dobro jasno navesti da se preporuča prvenstveno korištenje unutarnjeg kanala prijavljivanja nepravilnosti, što smatramo i jednim od ciljeva Direktive, a samim time i obvezom koja iz nje proizlazi, naravno, ne dovodeći time u pitanje mogućnost podnošenja prijave i vanjskom kanalu, odnosno javnog razotkrivanja, ukoliko prijavitelj nepravilnosti ocijeni da unutarnje prijavljivanje ne bi bilo učinkovito. Naime, unutarnje prijavljivanje  je i u interesu i poslodavaca i zviždača ako se radi o onim nepravilnostima koje poslodavac može lako otkloniti, a to je posebno relevantno u slučajevima kada se isključivo prijavljuju nepravilnosti i prijavitelji ne traže zaštitu zbog nepovoljnog postupanja. Osim što se u postupku unutarnjeg prijavljivanja same nepravilnosti mogu brže i lakše utvrditi i otkloniti, prijavitelju se također može osigurati i adekvatna zaštita, jer povjerljiva osoba poznaje specifične okolnosti vezane uz pojedinog poslodavca, a moguće i samog prijavitelja. Naravno, pri tome pučka pravobraniteljica s obzirom na zadatke koje institucija ima u ovom postupku, itekako važnim smatra vanjsko prijavljivanje, posebice u slučajevima kada unutarnje prijavljivanje ne bi bilo učinkovito.

Isto tako, novost je i da se osim osobe zaposlene kod poslodavca, za potrebe zaprimanja prijava, komunikacije s prijaviteljem i vođenja postupka zaštite u vezi s prijavom nepravilnosti može imenovati i treća fizička osoba, što dovodi i do svojevrsne profesionalizacije te funkcije. Stoga bi tako imenovane povjerljive osobe trebale biti u mogućnosti brzo i učinkovito ispitati prijavljene nepravilnosti te pružiti prijaviteljima odgovarajuću zaštitu.

 

Prekršajna odgovornost povjerljivih osoba može biti demotivirajuća za prihvaćanje te dužnosti

Iako se nacrtom predviđalo proširenje i moguće prekršajne odgovornosti povjerljivih osoba i njihovih zamjenika, odnosno svake druge osobe koja sudjeluje u postupku obrade prijave nepravilnosti, uvaženi su naši komentari da se time stavlja nerazmjeran teret na povjerljive osobe, s obzirom na obveze koje im donosi ova funkcija. Naime, povjerljive osobe i njihovi zamjenici obavljaju tu funkciju dobrovoljno, bez posebnih stručnih znanja ili iskustva i bez ikakvih dodatnih prava poput dodatka na plaću ili prava na oslobođenje od (dijela) radnih obveza (kada je povjerljiva osoba zaposlenik poslodavca) tijekom rada na pojedinim prijavama nepravilnosti.

Stoga je između njihovih prava, s jedne strane, i obveza i odgovornosti, s druge strane, postojao nesrazmjer, neovisno o cilju koji se tako postavljenim prekršajnim odredbama želio postići. Zato se dosadašnje rješenje, prema kojem su prekršajnoj odgovornosti mogle biti izložene samo one povjerljive osobe i njihovi zamjenici koji su zlouporabili svoje ovlasti na štetu prijavitelja, činilo prikladnije, a i svakako u manjoj mjeri odvraćajućim za osobe koje razmatraju prihvaćanje te uloge.

Takvim su se rješenjem i poslodavci mogli naći u situaciji da ne mogu naći zaposlenike koji bi se toga dobrovoljno prihvatili, što je moglo rezultirati i izravnom ili neizravnom prisilom prema zaposlenicima, kao i dodatnim troškovima poslodavaca zbog obveznog angažiranja treće fizičke osobe koja će obavljati zadaće povjerljive osobe. Krajnja mogućnost bi u takvom slučaju bila da se za povjerljivu osobu imenuje zakonski zastupnik poslodavca ili druga osoba s posebnim ovlastima unutar njegove strukture, no to bi bilo u suprotnosti sa ciljem koji se odredbama o imenovanju povjerljive osobe želi postići, a to je povjerenje potencijalnih prijavitelja nepravilnosti u tu osobu, iako Zakon izričito ne priječi takvu mogućnost.

 

Statistikom obuhvatiti sve kanale prijavljivanja i tijela koja postupaju po sadržaju prijave, definirati načine prikupljanja podataka

Nacrt predviđa i da će nadležno ministarstvo Europskoj komisiji dostavljati godišnje statističke podatke o prijavama podnesenim pučkoj pravobraniteljici, odnosno o njihovom broju, broju istraga i postupaka pokrenutih na temelju takvih prijava, kao i njihovom ishodu te eventualnoj procjeni financijske štete i vraćenih iznosa nakon istraga i postupaka u vezi s prijavljenim nepravilnostima.

Međutim, pučka pravobraniteljica nema evidenciju o svim podacima koje se Ministarstvo obvezuje dostavljati EK, niti ju uopće može voditi, zbog čega je za dobivanje uvida u cjelovitu statističku sliku potrebno propisati da se oni prikupljaju od pučke pravobraniteljice, povjerljivih osoba i tijela nadležnih za postupanje po sadržaju prijava, dok je detalje njihovog pribavljanja moguće urediti odgovarajućim podzakonskim aktom ili protokolom. Uspostava učinkovitog načina prikupljanja podataka o provedbi od strane različitih institucija, ne isključivo pučke pravobraniteljice kao neovisne institucije koja vrlo teško sama može izvršavati ovaj zadatak, kao i općenito detaljnije uređivanje međuresorne suradnje u primjeni ovog Zakona bit će iznimno značajno ukoliko se želi stvoriti učinkovit sustave zaštite zviždača.

 

Osigurati psihosocijalnu i besplatnu pravnu pomoć

Prijaviteljima nepravilnosti trebalo bi omogućiti psihosocijalnu i besplatnu pravnu pomoć kao vrlo važan oblik podrške, s obzirom da opće pravne informacije koje im pruža pučka pravobraniteljica, a koje prema ovlastima jedino i može pružati, kao niti pomoć predviđena čl. 13. Zakona, nisu uvijek dostatan oblik podrške prijaviteljima koji trpe osvetu zbog prijave nepravilnosti ili njezinog javnog razotkrivanja.

Zato smo predložili da se tim osobama omogući besplatna pravna pomoć, i to primarna, koju bi pružale zainteresirane udruge, što je djelomično i prihvaćeno, kao i sekundarna, kroz pravnu pomoć koju bi im pružali odvjetnici.

 

Sve komentare i prijedloge koje smo dali tijekom javnog savjetovanja možete pronaći ovdje.