* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2022., koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2023. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji. Više o problemima vezanima uz pravo na dobro upravljanje pronađite i u drugim poglavljima Izvješća: Utjecaj potresa na ostvarivanje ljudskih prava, Pravo na zdravlje, Socijalna skrb: siromaštvo i ljudska prava, Prava starijih osoba, Graditeljstvo i Pravosuđe.

Pravo na dobru upravu u okviru prava EU jamči se člankom 41. Povelje o temeljnim pravima EU-a, dok je u nacionalnim propisima zajamčeno Ustavom i zakonima, poput Zakona o općem upravnom postupku i Zakona o sustavu državne uprave. Općeprihvaćena načela dobrog upravljanja EU-a, poput otvorenosti i transparentnosti, participacije građana, odgovornosti, učinkovitosti i djelotvornosti te usklađenosti (koherentnosti) obvezuju i hrvatska tijela javne uprave.

Iz pritužbi građana dobivamo uvid u nepoštivanje načela dobrog upravljanja od strane raznih tijela javne uprave, a poglavlje o pravu na dobro upravljanje prvi puta je uključeno u Izvješće za 2021. godinu.

U pritužbama zaprimljenima 2022. građani su često kao problem isticali dugotrajnost postupanja tijela javne uprave, šutnju administracije, a vidljiv je i pretjerani formalizam u postupanju. Ukazivali su i na nedostupnost i manjak službenika u tijelima i neodgovaranje na pozive i podneske, čime im je otežano ostvarivanje kontakta s predstavnicima tijela i učinkovito pružanje usluge građanima. U pritužbama su ukazivali i na neetično postupanje pojedinih službenika te moguće koruptivno postupanje.

„Molim Vas da iskoristite Vašu poziciju, utjecaj, sve HR društveno-politički relevantne kontakte, elektroničke i tiskane medije da iznova, iznova i opet (trilijunti put) iznova, između svih ostalih, daleko ozbiljnijih, problema koji tište hrvatsko društvo, ponovno istaknete baš ovaj, iritantan poput peruti: nedostupnost hrvatskih institucija hrvatskim građanima, pa čak i za obični telefonski, odnosno e-mail kontakt“

Građani su nam se obraćali s upitima kako da ostvare svoja prava u određenom postupku i kojoj se instituciji trebaju povodom toga obratiti, s obzirom na ponekad im nejasne nadležnosti tijela te složene procedure i stručne propise koje je bez jasnih uputa teško razumjeti.

MPU nas je izvijestilo o provedbi preporuke iz Izvješća za 2021. godinu, da izradi brošuru o ZUP-u namijenjenu građanima te ju učini dostupnom u elektroničkom obliku i u tiskanom obliku u svim tijelima državne uprave i JLP(R)S-ima. U okviru projekta „Daljnje unaprjeđenje praćenja upravnog postupanja i odlučivanja (ZUP III)“ MPU je izradilo brošuru koja uz sadržaj koji se odnosi na rezultate projekta, sadrži i opće informacije o ZUP-u te je objavljena na njihovim mrežnim stranicama i distribuirana javnopravnim tijelima u elektroničkom i tiskanom obliku. DŠJU nas je obavijestila o provedbi preporuke o uvođenju osnovnog i naprednog modula radionice o primjeni ZUP-a, te su u 2022. postojeće radionice proširili modulima „E-učenje o ZUP IT sustavu“ i „Izmjene i dopune Zakona o općem upravnom postupku“. Pozdravljamo navedene aktivnosti usmjerene boljem razumijevanju građana o načinu ostvarivanju njihovih prava i educiranju službenika javnopravnih tijela.

Pučka pravobraniteljica postupanjem u okviru svojih mandata potiče tijela javne uprave na dobro upravljanje, odnosno da institucije javnog sektora omoguće građanima ostvarivanje najviše razine njihovih prava, kroz, primjerice, smanjivanje suvišnog formalizma, veću pristupačnost i otvorenost te popisivanje usluga koje pružaju i razumljivo opisivanje procedura kako ih ostvariti.
Ukazujemo da nam, kako tijekom 2022. tako i ranije, u više navrata tijela javne uprave nisu dostavljala tražene informacije potrebne za postupanje po pritužbama građana, zbog čega smo nekima slali i četiri požurnice.

Građani su nam se obraćali i zbog nedostatnih ili nerazumljivih informacija nadležnih javnopravnih tijela, koja u odgovorima često navode odredbe propisa, bez pojašnjenja njihove primjene u konkretnim situacijama. Primjerice, obratio nam se građanin kojemu je na molbu za pojašnjenjem odredbi Zakona o socijalnoj skrbi ministarstvo odgovorilo citirajući iste odredbe za koje je ukazao da ih ne razumije. Ukazivalo se i na neujednačeno tumačenje propisa i postupanja nadležnih tijela, primjerice u slučajevima dvostrukog oporezivanja stranih radnika.

Preporuka 11.
Ministarstvu unutarnjih poslova, da uredovno radno vrijeme u policijskim upravama/postajama koje obavljaju upravne poslove organizira tako da se barem jedan dan tjedno stranke primaju i nakon 16 sati

Građani su ukazivali i na nedostupnost javnopravnih tijela, neodgovaranje na podneske, kao i lošu organizaciju radnog vremena tijela. Tako nas je pritužiteljica zamolila da joj pomognemo da se ostvari promjena radnog vremena jedne policijske postaje, s obzirom da građani koji rade do 16 sati ne mogu obaviti prijavu prebivališta jer je radno vrijeme šaltera do 16 sati.

Zaprimljen je značajan broj pritužbi zbog neodgovaranja i nepostupanja po prijavama građana DIRH-u, što je zasigurno uvjetovano i nedovoljnim brojem inspektora, na što je upozorio i glavni državni inspektor. S obzirom na ulogu DIRH-a u zaštiti kako pojedinačnih prava, tako i javnog interesa, jedan od preduvjeta učinkovitog rada jest osiguranje dostatnih kapaciteta.

Znatan broj pritužbi se odnosio na dugotrajnost postupanja tijela javne uprave, prvenstveno upravnih postupaka, te su pojedina tijela tek nakon našeg pokretanja ispitnog postupka postupila po zahtjevima građana i donijela rješenja. Građani su nam se obraćali, primjerice, zbog dugotrajnosti rješavanja zahtjeva za refundacijom sredstava, postupka legalizacije objekta ili postupka utvrđivanja građevinske čestice. U takvim smo slučajevima ukazivali na mogućnost ulaganja žalbe drugostupanjskom tijelu i pokretanja upravnog spora. Ujedno smo tijelima kod kojih je nastupila „šutnja uprave“ ukazivali na nužnost poštivanja rokova iz ZUP-a te preporučali da, ukoliko je do prekoračenja roka došlo zbog izvanrednih okolnosti, o razlozima obavijeste stranku. Trajanje nekih postupaka izlazi izvan svakog razumnog vremenskog okvira, poput postupaka povrata imovine ili stambenog zbrinjavanja, koji ponekad traju i dvadeset godina. U tim slučajevima problem često proizlazi iz, primjerice, nedovoljno stanova za sve koji su ostvarili pravo na stambeno zbrinjavanje.

Kod pokretanja i vođenja postupaka za priznavanje pojedinih prava na građane je stavljeno veliko administrativno opterećenje, iako javnopravna tijela dio potrebne dokumentacije mogu pribaviti po službenoj dužnosti. Upravo s ciljem administrativnog rasterećenja građana uključili smo se u javno savjetovanje pri donošenju Pravilnika o načinu utvrđivanja ispunjenosti uvjeta za otpis duga. Naime, prema prijedlogu Pravilnika na korisnicima koji podnose zahtjev za otpis duga je bila obveza da Zavodu za socijalni rad dostave opsežnu dokumentaciju, s kojom Zavod raspolaže ili ju može pribaviti po službenoj dužnosti. Stoga smo predložili da se od korisnika traži samo dokumentacija koju Zavod ne posjeduje ili ju je potrebno ažurirati, s obzirom da se u pravilu radi o postojećim korisnicima koji su ranije dostavili dokumentaciju pri priznavanju prava na zajamčenu minimalnu naknadu. Pravilnik je stupio na snagu početkom 2023. godine te korisnici trebaju dostaviti samo dokumentaciju kojom Zavod ne raspolaže, odnosno ne može ju pribaviti.

„Stoga se obraćamo Uredu Pučke pravobraniteljice kao zadnjoj instanci zaštite ljudskih prava građana i građanki te se pitamo, zar je moguće da će osobe koje su u potrebi doista zbog jedne birokratske činidbe ostati bez potrebne pomoći odnosno svog zakonom zajamčenog prava? Kažnjava li država nepismene i vrlo stare umirovljenike bez dovoljno prihoda za život zbog njihove neinformiranosti i neupućenosti“

Primjer izostanka adekvatnog informiranja građana o zakonskim obvezama i posljedicama njihovog neispunjavanja te formalističkog tumačenja propisa je slučaj bolesne, nepismene i teže pokretne 94-godišnje starice, koja je sama živjela na selu te je zbog birokratskih peripetija ostala bez tzv. Covid dodatka. Naime, ona nije znala da mora ponovno prijaviti prebivalište koje joj je odjavljeno po službenoj dužnosti zbog promjene kućnog broja na adresi na kojoj je godinama živjela, zbog čega je u konačnici ostala bez nužne financijske pomoći. Prema HZMO-ovom tumačenju zadovoljenja uvjeta prebivališta nije joj mogao biti isplaćen COVID dodatak, iako je godinama primala mirovinu na toj adresi. Nakon što smo utvrdili diskriminaciju i uputili preporuku, MUP nam je naknadno naveo da neregulirano prebivalište ne znači da pojedini građani nisu u određenom mjestu i živjeli, ukazujući da se neprekidno življenje na određenoj adresi može dokazivati i drugim dokaznim sredstvima za utvrđivanje činjeničnog stanja sukladno ZUP-u, a ne isključivo uvjerenjem o prebivalištu.

Osnovni cilj sustava e-Građani je omogućiti građanima brzu komunikaciju s javnim tijelima te brzo i efikasno rješavanje zahtjeva. Raste broj korisnika sustava pa ih je prema podatcima Središnjeg državnog ureda za razvoj digitalnog društva krajem 2022. bilo preko 1,7 milijuna, a broj javnih e-usluga koji se njime pružaju narastao je na 100.

Krajem 2022. godine donesena je Strategija digitalne Hrvatske 2032., čiji se drugi strateški cilj „Digitalizirana javna uprava“ treba ostvariti i digitalizacijom svih ključnih javnih usluga te promidžbom digitalnih usluga i korisničkom podrškom. No iako digitalizacija nosi brojne prednosti, ponajviše brže postupanje javne uprave, nužno je voditi računa o građanima koji zbog objektivnih razloga nisu u mogućnost pratiti ove promjene te im treba omogućiti alternativne načine komunikacije s tijelima javne uprave.

Izmjenama i dopunama ZUP-a iz 2022. godine dodatno je potaknuta elektronička komunikacija i digitalizacija upravnih i drugih postupaka pa su smanjeni troškovi stranaka i javnopravnih tijela i povećana je učinkovitost postupanja.

Preporuka 12.
Ministarstvu regionalnog razvoja i fondova Europske unije, da ukine primjenu metode „najbržeg prsta“ kod dodjele sredstava, odnosno provodi evaluacije i izabire najkvalitetnije projekte

Digitalizacija javne uprave ne donosi uvijek najbolju i najpošteniju praksu, u što smo se uvjerili kod primjene metode „najbržeg prsta” u natječaju Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost za dodjelu europskih i nacionalnih sredstava u području obnovljive energije. Prema ovoj metodi sredstva se dodjeljuju najbržim prijaviteljima, a ne nužno i najboljim projektima, jer se prijave razmatraju po redoslijedu zaprimanja, do iskorištenja budžeta.

Tijekom 2022. godine mediji su izvještavali o brojnim korupcijskim aferama. Iako je prema Indeksu percepcije korupcije za 2022. godine Transparency Internationala RH bolja za šest mjesta nego prethodne godine, i dalje je pri začelju EU, ispred Rumunjske, Bugarske i Mađarske. Prema rezultatima Posebne ankete Eurobarometra o korupciji za 2022.i, 94% ispitanika smatra da je korupcija raširena (prosjek EU 68 %), a 60 % da korupcija utječe na njih osobno u svakodnevnom životu (prosjek EU 24%).

Stoga su pozitivne zakonske inicijative usmjerene suzbijanju korupcije. Tako je Hrvatski sabor u okviru borbe protiv korupcije 2022. godine izmjenama Zakona o Vladi RH ukinuo imunitet članovima Vlade za koruptivna kaznena djela koja se progone po službenoj dužnosti te će se ovi postupci voditi bez prethodnog odobrenja Vlade. Stupio je na snagu i novi Zakon o zaštiti prijavitelja nepravilnosti kojim je ojačana pravna zaštita prijavitelja i pojednostavljen je postupak prijave nepravilnosti, o čemu više pišemo u posebnom poglavlju. Izmjenama i dopunama Zakona o pravu na pristup informacijama dodatno je ojačana pozicija Povjerenika za informiranje kao neovisne institucije koja doprinosi borbi protiv korupcije zaštitom i promicanjem prava na pristup informacija u posjedu tijela javne vlasti.

Jačanje sustava integriteta unutar institucija i propisivanje kodeksa ponašanja može doprinijeti smanjenju korupcije i sukoba interesa, zbog čega smo u Izvješću za 2021. preporučili Vladi i Hrvatskom saboru da sukladno preporukama GRECO-a donesu etičke kodekse, a isto smo preporučili i onim JLP(R)S-ima koje ih nemaju. Tijekom 2022. doneseni su Kodeks ponašanja državnih dužnosnika u tijelima izvršne vlasti i Kodeks o etičkom djelovanju zastupnika u Hrvatskom saboru. Značajan broj većih gradova nas je informirao da je donio etičke kodekse, pri čemu podsjećamo da je Zakon o sprječavanju sukoba interesa, koji je krajem 2021. stupio na snagu, obvezao predstavnička tijela JLP(R)S da u roku od šest mjeseci donesu kodeks ponašanja koji se odnosi na članove predstavničkih tijela.

Potreba donošenja etičkih kodeksa u svim segmentima javne uprave proizlazi i iz pritužbi građana na neetično postupanje službenika tijela javne uprave, nepristojno i neprofesionalno ophođenje, kao i na uskratu pomoći i pristupa informacijama.

Važno je uključiti zainteresiranu javnost u procese odlučivanja kako bi građani i civilno društvo bili aktivni partneri u kreiranju javnih politika te u donošenju zakona i drugih propisa. Iako se prema rezultatima OECD-ovog izvješća iz 2022. „Praksa boljih propisa diljem Europske unije“, RH prema pokazatelju provođenja savjetovanja s javnošću nalazi na samom vrhu ljestvice u odnosu na ostale članice EU-a i OECD-a, ima prostora za napredak i učinkovitiju provedbu savjetovanja s javnošću.

Naime, prema podatcima Ureda za zakonodavstvo, u 2022. putem portala e-Savjetovanja provedeno je 1.028 savjetovanja u kojima je sudjelovalo 6.530 fizičkih i pravnih osoba. Zaprimljeno je 22.838 komentara, a 4.946 (21%) ih je prihvaćeno ili djelomično prihvaćeno, 6.720 (29%) ih nije prihvaćeno, 6.747 (29%) primljeno na znanje, a na 5.025 (22%) nije odgovoreno. U odnosu na 2021. velik je rast broja komentara na koje nije odgovoreno, s obzirom da ih tada nije odgovoreno na nešto manje od 8%. Stoga bi tijela javne vlasti trebala osigurati učinkovitu provedbu savjetovanja s javnošću, ne samo potičući građane da participiraju svojim mišljenjima i prijedlozima, već i dajući obrazloženja izvješća o njihovim prijedlozima.

Preporuka 13.
Stručnim nositeljima savjetovanja s javnošću, da obrazloženo odgovaraju na veći broj komentara danih u e-Savjetovanju

Prema podacima Ureda za zakonodavstvo, u Planu zakonodavnih aktivnosti Vlade RH za 2022. godinu ukupno su planirana 195 prijedloga zakona, a izvršeno je 123, odnosno 63%, najviše do sada. Vlada RH je Hrvatskom saboru uputila 168 prijedloga zakona, od čega ih je 42,9% upućeno u redovnu proceduru s dva čitanja. Čak 57,1% prijedloga zakona upućen je u hitni postupak zbog pristupanja RH eurozoni i schengenskom prostoru. Inače, upućivanje u redovnu proceduru bitno je kako bi zainteresirana javnost mogla adekvatno sudjelovati u savjetovanju, a važno je i da se savjetovanja ne provode u razdobljima većeg korištenja godišnjih odmora. Stručni nositelji su pri izradi svih 168 prijedloga zakona proveli prethodnu analizu učinaka, no kao i ranijih godina u velikoj većini slučajeva nisu utvrdili izravne učinke na ljudska prava.

Preporuka 14.
Uredu za zakonodavstvo, da u suradnji sa Središnjim državnim uredom za razvoj digitalnog društva unaprijedi portal e-Savjetovanje tako da se korisnici portala automatski obavještavaju o skraćivanju ili produljenju roka savjetovanja

Potaknuti skraćivanjem roka savjetovanja o prijedlogu jednog podzakonskog akta, bez prethodne obavijesti korisnicima portala e-Savjetovanje, predložili smo Uredu za zakonodavstvo da u suradnji da u suradnji sa Središnjim državnim uredom za razvoj digitalnog društva, unaprijedi portal e-Savjetovanje na način da se korisnike automatski obavještava o skraćivanju ili produljenju roka savjetovanja. Obaviješteni smo da će se prijedlog razmotriti u okviru analize postojećeg stanja sustava e-Savjetovanja. S obzirom da je 2022. započeo projekt unaprjeđenja sustava „e-Savjetovanja – proširenja, nadgradnje i unaprjeđenje zakonodavnih procesa savjetovanja s javnošću“, čiji je nositelj Središnji državni ured za razvoj digitalnog društva, prilika je to da se provedu navedene izmjene.

Tijekom 2022. zaprimili smo više pritužbi na rad JLP(R)S-a nego prethodne godine, najčešće zbog neraspisivanja izbora za mjesne odbore, kao i njihovog otežanog rada zbog nedostatka suradnje s tijelima JLP(R)S.

Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi propisuje da se mjesni odbor osniva statutom JLP(R)S kao oblik neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od neposrednog i svakodnevnog utjecaja na njihov život i rad, te su JLP(R)S koje imaju osnovane mjesne odbore dužne provoditi izbore za članove vijeća mjesnih odbora koje raspisuje predstavničko tijelo. Iako pitanje mjesne samouprave pripada samoupravnom djelokrugu JLP(R)S-a, o kojem one samostalno odlučuju svojim općim aktima, oni su mehanizam participativne demokracije putem kojeg građani sudjeluju u donošenju odluka na lokalnoj razini. Stoga je važno pravovremeno provoditi izbore za članove vijeća mjesnih odbora te osigurati njihov kontinuiran rad i adekvatnu suradnju s predstavničkim i izvršnim tijelima JLP(R)S.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2022.:

Utjecaj potresa na ostvarivanje ljudskih prava, Pravo na zdravlje, Socijalna skrb: siromaštvo i ljudska prava, Prava starijih osoba, Graditeljstvo, Pravosuđe i Pravo na čist, zdrav i održiv okoliš.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2022. možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu.