Pravo na dobro upravljanje

* Napomena: Čitate poglavlje iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2023. godinu, koje smo predali Hrvatskom saboru u ožujku 2024. Cijelo Izvješće možete otvoriti u PDF formatu i u interaktivnoj verziji.

Više o problemima vezanima uz pravo na dobro upravljanje pronađite i u drugim poglavljima Izvješća, na dnu ove stranice.

Pučka pravobranitelja u okviru svoje nadležnosti potiče javnopravna tijela na dobro upravljanje kako bi građani bez prevelikog formalizma i na što brži i lakši način ostvarili najvišu razinu svojih prava.

Poglavlje o pravu na dobro upravljanje prvi puta je uključeno u Izvješće za 2021. godinu. Člankom 41. Povelje o temeljnim pravima EU-a zajamčeno je pravo na dobru upravu, dok je u nacionalnim propisima to pravo zajamčeno Ustavom, Zakonom o općem upravnom postupku i Zakonom o sustavu državne uprave. Općeprihvaćena načela dobrog upravljanja EU-a, poput otvorenosti i transparentnosti, participacije građana, odgovornosti, učinkovitosti i djelotvornosti te usklađenosti obvezuju i hrvatska tijela javne uprave.

U pritužbama građani često ističu dugotrajnost i preveliki formalizam postupka, šutnju administracije, kao i neodgovaranje na podneske i pozive. Ukazuju i na neetično ponašanje službenika i nedobivanje konkretnih informacija o mogućnosti ostvarivanja prava, što može dovesti do gubitka prava zbog propuštanja rokova za poduzimanje potrebnih pravnih radnji.

Javnopravna tijela bi trebala pri pružanju javnih usluga, kao i kada im se građani obraćaju s problemima ili tražeći informacije o pravima, pružati točne i jasne informacije te razumljive upute. No to nije uvijek slučaj već se u odgovorima na upite građana citiraju članci propisa pa unatoč dobivanju službenog odgovora, građani i dalje ne razumiju koja su njihova prava ili obveze i što trebaju poduzeti.

„Poštovani, zahvaljujem na brzom, konkretnom i razumnom odgovoru iz kojeg je razvidno da Vam je važno odgovoriti sa razumijevanjem. Zašto to naglašavam? Odgovore koje sam dobila od pravne službe Ministarstva zdravstva i HZZO-a ne govore mi ništa osim da si pogledam zakone. A i to sam među redovima iščitala. Zato se još jednom zahvaljujem na vašem odgovoru.“

Tijekom prve polovine 2023. godine, dok se još vršila zabilježba tražbine na prvu nekretninu korisnika zajamčene minimalne naknade, građani su nam se obraćali s pitanjima što to za njih znači jer takve informacije nisu dobili od HZSR-a. Pored toga, građani su nam se obraćali i nakon uvođenja obveze osobnog pristupa HZZO-u, jer nisu dobivali jasne upute već su upućivani na zakonske odredbe.

Postupali smo i po pritužbi građanina zbog dugotrajnog postupanja te nejasnih uputa dobivenih od HZZO-a. Žalio se na prekid bolovanja pa je trebalo pribaviti mišljenje liječničkog povjerenstva, no nije ga se jasno uputilo da mora pristupiti povjerenstvu niti kada i gdje da mu pristupi. Umjesto toga HZZO mu je nakon više od mjesec dana poslao pisanu obavijest navodeći zakonske odredbe i pojašnjavajući pokretanje postupka radi osporavanja prekida bolovanja, a koji je pritužitelj već pokrenuo. Iz ovakve obavijesti pritužitelj nije mogao zaključiti da se za nastavak postupka od njega očekuje pristupanje povjerenstvu. Budući da se ovi zahtjevi rješavaju po hitnom postupku, a obavijest je bila zakašnjela i nejasna, upozorili smo HZZO na dugotrajnost i preporučili da pritužitelju žurno daju jasne upute, radi nastavka postupanja po njegovom zahtjevu.

Osim što na upite i molbe građanima odgovaraju citirajući odredbe propisa bez pojašnjenja kako se primjenjuju na konkretan problem, neka javnopravna tijela tako odgovaraju i pučkoj pravobraniteljici. Nerijetko na konkretne upite o primjeni ili učincima provedbe nekog propisa odgovaraju navođenjem tih istih odredbi, što zahtjeva ponavljanje upita te produljuje postupanje.

Ponekad građani ne znaju kojem se javnopravnom tijelu trebaju obratiti kada žele ostvariti neko pravo ili uslugu. Zbog toga bi bilo korisno da sva javnopravna tijela u fizičkom i online obliku objave sve bitne informacije o procesima/uslugama koja tijelo pruža građanima i to u lako razumljivom, preglednom i lako čitljivom obliku. Kako navedene informacije sva javnopravna tijela još  nisu objavila, ponavljamo preporuku iz 2021. godine.

Pojedina javnopravna tijela još uvijek građane nepotrebno administrativno opterećuju jer od njih traže dokumentaciju koju bi trebala pribavljati po službenoj dužnosti. Tako smo povodom pritužbe građanke izdali upozorenje područnom uredu HZSR-a koji je pri predaji zahtjeva za socijalnu naknadu od nje tražio potvrdu drugog javnopravnog tijela, koju je trebao sam pribaviti. Prevenciji ovakvih i sličnih slučajeva trebao bi pomoći Akcijski plan za administrativno rasterećenje građana za razdoblje 2023. – 2025. godine, kao plan mjera za smanjenje administrativnog opterećenja građana i stvaranje kvalitetnije javne uprave, koji je u postupku donošenja.

U Izvješću za 2022. godinu smo naveli da je DŠJU proveo preporuku o uvođenju osnovnog i naprednog modula radionica o primjeni ZUP-a te da su u 2022. godini postojeće radionice proširili modulima „E- učenje o ZUP IT sustavu“ i „Izmjene i dopune Zakona o općem upravnom postupku“. DŠJU je tijekom 2023. godine nastavila s edukacijama te je organizirala edukacije „Primjena ZUP-a u praksi“, „E-učenje o ZUP-u“, „E-učenja za korisnike ZUP IT sustava“ i „Izmjene i dopune ZUP-a“. Provedene su i edukacije u sklopu projekta „Povećanje kvalitete javnih usluga kroz modernizaciju i povećanje dostupnosti edukacija za službenike javnog sektora u organizaciji DŠJU“. Pozdravljamo navedene aktivnosti koje su usmjerene boljem educiranju službenika javnopravnih tijela.

U Izvješću za 2022. godinu smo istaknuli da neka javnopravna tijela u danim rokovima nisu dostavljala tražene informacije i očitovanja, zbog čega smo slali i do četiri požurnice, a to se nastavilo i u 2023. godini. Pritom treba istaknuti da nam se građani često obraćaju tek kada niti oni dulje vrijeme nisu dobili odgovor na upit, prijavu ili slično.

Zaprimili smo pritužbu zbog dugotrajnosti postupka pred MPUGDI-om radi otkupa stana pritužiteljice u dobi od 70 godina na čije upite MPUGDI nije odgovaralo.

“…Niti na jedan e-mail nisam dobila odgovor. Također sam ih kontaktirala putem telefona na koji se uglavnom nitko ne javlja, a kada se i jave kažu mi da je kolegica koja vodi predmet odsutna. Nepojmljivo mi je da se unatoč Zakonu o općem upravnom postupku, koji propisuje koliko može trajati upravni postupak, ovaj moj vodi već punih četiri godine. Također mi je nepojmljivo da se netko tko plaću dobiva iz državnog proračuna može ponašati tako neodgovorno da predmet drži u ladici i ne postupa po njemu. Da li Vam je u redu ogluha administracije?”

Zaprimili  smo brojne pritužbe zbog šutnje administracije, a kao primjer izdvajamo slučaj pritužiteljice koja navodi da se pet puta obratila Upravnom odjelu za obrazovanje, kulturu i šport jedne županije, no da nikakav odgovor nije zaprimila.

Zaprimili smo i veći broj pritužbi građana zbog nepostupanja DIRH-a po prijavama. S obzirom na ulogu DIRH-a u zaštiti pojedinačnih prava i javnog interesa u nizu područja, nužno je poduzeti potrebne mjere, uključujući osiguranje njihovih dovoljnih kapaciteta, kako bi se ubrzali postupci po prijavama, povećala učinkovitost rada i zaštita javnopravnog poretka. Prema Godišnjem izvješću o provedbi Provedbenog programa Državnog inspektorata 2021. – 2024., DIRH je u 2023. godini raspisao četiri javna natječaja za 84 radnih mjesta, odnosno za ukupno 96 izvršitelja od kojih je 20 vježbenika. Zaprimili smo i pritužbe zbog povreda Etičkog kodeksa od strane inspektora DIRH-a te socijalnog radnika.

Primjer dobrog upravljanja su Mobilni šalterski uredi MUP-a za izradu osobnih dokumenata. Njima se  građanima kojima je teško doći do policijskih postaja omogućuje da pristupe na prethodno dogovoreno dostupnije mjesto, radi podnošenja zahtjeva za izradu dokumenata. Navodimo primjer stranke koja nam se pritužila da zbog starosti i bolesti ne može u pristupiti u prostorije MUP-a kako bi podnijela zahtjev za izradu osobne iskaznice. Nakon što smo se obratili MUP-u ovlaštene osobe su izašle na teren, preuzele zahtjev za izradom osobne iskaznice te ju nakon izrade uručili. Kako bi pomogli osobama starije životne dobi, s invaliditetom, bolesnima, nepokretnima i onima koji ne mogu osobno doći u prostorije policije radi podnošenja zahtjeva, policijski službenici izlaze na teren i zaprimaju zahtjeve za promjenom prebivališta/boravišta te izradom osobne iskaznice i putovnice. Uvođenje ovakve prakse mogla bi razmotriti i druga javnopravna tijela, posebno imajući u vidu broj građana starije dobi koji žive sami, a ne mogu samostalno poduzimati sve radnje radi ostvarenja svojih prava ili ispunjenja obveza.

Strategija digitalne Hrvatske za razdoblje do 2032. godine predviđa digitalizaciju ključnih javnih usluga. No iako digitalizacija donosi brojne prednosti, treba voditi brigu o građanima koji nisu u mogućnosti pratiti navedene promjene te uvijek osigurati alternativni način komunikacije s javim tijelima.

Primjer digitalizacije javnih usluga je sustav e-Građani čiji su ciljevi ušteda vremena građanima i poduzetnicima, omogućavanje komunikacije s javnim tijelima s bilo kojeg mjesta, kao i brzo i efikasno rješavanje zahtjeva  upućenih tijelima javnog sektora. Broj korisnika sustava e-Građani se kontinuirano povećava te ih je 2023. godine bilo 1.868.564, odnosno 8,62 % više nego u 2022. godini. U sustav e-Građani u 2023. godini bilo je prijavljeno 366.680 osoba starijih od 65 godina, što je znatno povećanje u odnosu na 2022. godinu kada ih je bilo prijavljeno 70.633. Služba za razvoj e-usluge organizirala je edukacije za branitelje i članove njihovih obitelji u Osijeku, Poreču, Splitu, Varaždinu i Zagrebu. Ovakve bi edukacije bilo korisno proširiti te ih organizirati za sve skupine u društvu kojima je to potrebno s obzirom na njihovu informatičku pismenosti, nakon što ih se prethodno identificira. Time bi se osiguralo daljnje povećanje broja korisnika u sustavu e-Građani.

EK je 12. prosinca 2023. godine usvojila Preporuku o promicanju angažmana i djelotvornog sudjelovanja građana i organizacija civilnog društva u oblikovanju javnih politika, kako bi se doprinijelo izgradnji demokratske otpornosti u EU. Njome se države članice potiču da građanima i OCD-ima pruže više mogućnosti za djelotvorno sudjelovanje u postupcima oblikovanja javnih politika koje provode javna tijela na lokalnoj, regionalnoj i nacionalnoj razini, u skladu s utvrđenim standardima i primjerima dobre prakse. Državama članicama preporučuje se i da kreiraju poticajno okruženje za OCD-e kako bi mogle djelotvorno sudjelovati u postupcima oblikovanja javnih politika. Stoga ponovno ističemo važnost uključivanja zainteresirane javnosti u procese odlučivanja kako bi građani i civilno društvo bili aktivni partneri u kreiranju javnih politika te u donošenju zakona i drugih propisa.

Naime, u 2023. godini putem portala e-Savjetovanja provedeno je 822 savjetovanja u kojima je sudjelovala 6.441 fizička i pravna osoba. Zaprimljeno je 19.931 komentar, 3.267 (16%) ih je prihvaćeno ili djelomično prihvaćeno, 8.017 (40%) ih nije prihvaćeno, 4.560 (23%) je primljeno na znanje, a na 4.087 (20%) nije odgovoreno. U odnosu na 2022. godinu kada nije odgovoreno na 22% komentara, postotak se nije značajno mijenjao. Stoga bi tijela javne vlasti trebala osigurati učinkovitu provedbu savjetovanja s javnošću, ne samo potičući građane da participiraju svojim mišljenjima i prijedlozima, već i dajući obrazloženja o njihovim prijedlozima.

Tijekom 2023. godine tijela državne uprave u svojstvu stručnog nositelja uputila su ukupno 127 nacrta prijedloga zakona u prvom čitanju ili hitnom postupku na sjednice Vlade RH. Stručni nositelji su u postupku prethodne procjene učinaka proveli analizu njihovog učinka na područje zaštite ljudskih prava te u većini slučajeva nisu utvrdili izravne učinke, uz iznimke Zakona o osobnoj asistenciji, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o savjetima mladih, Zakona o inkluzivnom dodatku i Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o doplatku za djecu.

Prema podacima Povjerenika za informiranje za 2023. godinu, pravne osobe s javnim ovlastima u pravilu nisu provodile savjetovanja s javnošću ili su ih provodile samo načelno, formiranjem rubrike i objavom obrazaca o postupku savjetovanja. JLS i dalje uglavnom nisu provodile savjetovanja s javnošću za opće akte koje donose ili su provodile savjetovanja u skraćenom trajanju, bez objave razloga skraćivanja roka iz Zakona o pravu na pristup informacijama. Prema podacima Povjerenika za informiranje tijela javne vlasti u pravilu ne objavljuju sastave radnih skupina, neovisno je li riječ o tijelima državne uprave, JLS-ima ili pravnim osobama s javnim ovlastima.

Potaknuti skraćivanjem roka savjetovanja o prijedlogu jednog podzakonskog akta, bez prethodne obavijesti korisnicima portala e-Savjetovanje, u Izvješću za 2022. godinu preporučili smo Uredu za zakonodavstvo da u suradnji sa Središnjim državnim uredom za razvoj digitalnog društva, unaprijedi portal e-Savjetovanje automatskim obavještavanjem korisnika o skraćivanju ili produljenju roka savjetovanja. Obaviješteni smo da će preporuka biti provedena tijekom 2024. godine.

U cilju jačanja integriteta unutar institucija, u Izvješću za 2021. godinu preporučili smo Vladi RH i Hrvatskom saboru da sukladno preporukama GRECO-a donesu etičke kodekse, a to smo preporučili i JLP(R)S-ima koje ih nemaju. Tijekom 2022. godine donesen je Kodeks ponašanja državnih dužnosnika u tijelima izvršne vlasti i Kodeks o etičkom djelovanju zastupnika u Hrvatskom saboru. Stupanjem na snagu Zakona o sprečavaju sukoba interesa krajem 2021. godine predstavnička tijela JLP(R)S-a obvezana su da u roku od šest mjeseci donesu kodeks ponašanja  članova predstavničkih tijela. Donošenje etičkih kodeksa u svim segmentima javne uprave je važno radi prevencije neprofesionalnog ponašanja službenika, uskrate pomoći i pristupa informacijama. Prema podacima MPU, od ukupno 576 JLP(R)S-a, jedno predstavničko tijelo nije ispunilo obvezu donošenja kodeksa ponašanja, kako je propisano čl. 4. st. 1. Zakona o sprečavanju sukoba interesa.

Transparency International objavio je godišnje izvješće o korupciji u svijetu za 2023. godinu. Prema obavljenim podacima od 180 država RH je na 57. mjestu s 50 od mogućih 100 bodova. Rezultati su isti kao i 2022. godine te su u EU od RH lošije Grčka s 49, Rumunjska s 46, Bugarska s 45 i Mađarska s 42 boda.

Povezane teme u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2023. godinu:

Utjecaj potresa na ostvarivanje ljudskih prava, Pravo na zdravlje, Socijalna skrb: siromaštvo i ljudska prava, Prava starijih osoba, Graditeljstvo, Pravosuđe i Pravo na čist, zdrav i održiv okoliš.

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2023. godinu možete otvoriti u interaktivnoj verziji i u PDF formatu.