Zaštita prijavitelja nepravilnosti – zviždača

Temeljem Zakona o zaštiti prijavitelja nepravilnosti (ZZPN), pučka pravobraniteljica godinu i šest
mjeseci obnaša ulogu tijela nadležnog za vanjsko prijavljivanje nepravilnosti, koje između ostaloga
prati zaštitu prijavitelja. Budući da su u 2020. poslodavci s najmanje 50 zaposlenih imali obvezu
uspostaviti sustav unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti, ovo Izvješće sadrži podatke o zaštiti
prijavitelja koji su koristili sve zakonom raspoložive kanale prijavljivanja.

ZZPN, u skladu s Direktivom EU 2019/1937 Europskog parlamenta i Vijeća o zaštiti osoba koje
prijavljuju nepravilnosti (Direktiva), regulira da prijavitelji prvo trebaju koristiti postupak unutarnjeg
prijavljivanja, tamo gdje postoji, kako bi se poslodavcu dala prilika da nepravilnosti sam otkloni, a tek
potom vanjsko prijavljivanje ili razotkrivanje. Za prijavitelje je to važno radi eventualnog pokretanja
sudskog postupka, kako bi izbjegli nepovoljan sudski ishod zbog nekorištenja pojedinih kanala
prijavljivanja, o čemu ih i mi obavještavamo općim pravnim informacijama o primjeni ZZPN-a.

Unutarnje prijavljivanje nepravilnosti

Tijekom 2020. povjerljive su nam osobe, temeljem obveze iz čl. 19. st. 2. t. 7. ZZPN-a, dostavile 26
obavijesti o zaprimljenim prijavama, od toga šest na nepravilnosti kod poslodavaca u gospodarstvu
i obrtu, šest kod trgovačkih društava u kojima RH ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko
vlasništvo, sedam kod pravnih osoba koje obavljaju javnu službu, pet se odnosi na tijela s javnim
ovlastima te po jedna na nepravilnosti u tijelima JLP(R)S i u državnim tijelima. Pritom je za neke
poslodavce podneseno više prijava.

Iako su ZZPN-om nepravilnosti definirane kao kršenja zakona i drugih propisa te nesavjesno
upravljanje javnim dobrima, javnim sredstvima i sredstvima EU, koje predstavlja ugrožavanje javnog
interesa i koja su povezana s obavljanjem poslova kod poslodavca, u značajnom broju prijava su
prijavitelji, ali i povjerljive osobe, pogrešno tumačili Zakon. Naime, često se radilo o povredama prava
iz radnog odnosa, a ne o nepravilnosti koja predstavlja ugrožavanje javnog interesa. Prijavitelji su
pod nepravilnostima često podrazumijevali i situacije koje su predmet postupka zaštite dostojanstva
radnika, koje rješava osoba imenovana sukladno ZOR-u. Pored toga, u dva je slučaja povjerljiva
osoba postupala po prijavi koju je podnijela osoba koja nije u radnom odnosu kod poslodavca niti
je na bilo koji način povezana s obavljanjem poslova kod njega, nego su se nepravilnosti odnosile
na predmet njegovog poslovanja. Stoga je razvidno da se povjerljive osobe upuštaju u ispitivanje
prijava i u slučajevima koje ZZPN ne obuhvaća, a postupaju i po anonimnima, što ukazuje na njihovo
nerazumijevanje obveza u provedbi postupka unutarnjeg prijavljivanja, posebice kada je sadržaj
prijave iznimno složen te zahtijeva određeno barem pravno, ako ne i drugo stručno predznanje.

Kontinuirana i sistematska edukacija
povjerljivih osoba nužna je radi
osnaživanja njihove uloge u postupku
unutarnjeg prijavljivanja nepravilnosti
i adekvatne zaštite prijavitelja.

Osim opterećivanja povjerljive osobe s prijavama nepravilnosti koje nisu obuhvaćene ZZPN-om, jedan
od izazova je i moguća zlouporaba opetovanim prijavama u kojima se ukazuje na iste nepravilnosti
koje su prethodno utvrđene neosnovanima ili izvan njegove primjene. Iz dostavljenih obavijesti povjerljivih osoba primijećene su i nejasnoće o njihovoj obvezi da pisanim putem izvijeste pučku pravobraniteljicu o zaprimljenim prijavama u roku od 30 dana od odlučivanja. Naime, u nekim su nas slučajevima samo izvijestili da je prijava podnesena, ne navodeći niti okvirne podatke o sadržaju, prijavitelju i je li zatražio zaštitu svog identiteta, odnosno zaštitu od štetnih radnji. Tada bismo tražili dopunu, s obzirom na obvezu prikupljanja podataka bitnih za praćenje primjene ZZPNa i izvještavanje Hrvatskoga sabora. U najviše predmeta povjerljiva je osoba prijavu ocijenila neosnovanom, dok ima i primjera u kojima je poslodavac ispravio nepravilnosti, što pokazuje opravdanost ovakvog uređenja. Pozitivna je i dosljednost pri obvezi čuvanja identiteta prijavitelja u svim slučajevima.

Međutim, relativno mali broj provedenih postupaka unutarnjeg prijavljivanja upućuje da prijavitelji
nisu dovoljno upoznati sa ZZPN-om ili nemaju povjerenja u ovaj postupak. Naime, u nekim su nam se slučajevima izravno obraćali, zaobilazeći mogućnost unutarnjeg prijavljivanja, pri čemu se uglavnom nisu pozivali na postojanje pretpostavki za vanjsko prijavljivanje, dok su rjeđe iskazivali da im unutarnjim neće biti pružena adekvatna zaštita. Također, ne može se sa sigurnošću znati jesu li u svim pokrenutim postupcima povjerljive osobe ispunile svoju obvezu izvještavanja, s obzirom da se nigdje službeno ne evidentiraju.

Vanjsko prijavljivanje nepravilnosti

Prijavitelj može prijaviti nepravilnosti pučkoj pravobraniteljici kao tijelu nadležnom za vanjsko
prijavljivanje nepravilnosti, ukoliko je ispunjen jedan od taksativno navedenih uvjeta iz čl. 20. st. 2.
ZZPN-a, odnosno u slučaju neposredne opasnosti za život, zdravlje, sigurnost, nastanak štete velikih
razmjera, uništenje dokaza; ako ne postoji mogućnost unutarnjeg prijavljivanja; ukoliko u zakonskim
rokovima nisu poduzete nikakve radnje ili dostavljene informacije u postupku unutarnjeg prijavljivanja; ukoliko postoji osnovana bojazan da se u postupku unutarnjeg prijavljivanja neće ostvariti prijaviteljeva prava ili da će biti stavljen u nepovoljan položaj te ako prijavitelj više ne obavlja poslove kod poslodavca. Tako smo tijekom 2020. postupali po 45 prijava, od kojih je 13 preneseno iz 2019. Od 32 novozaprimljene, deset ih se odnosilo na državna tijela, sedam na javne službe, pet na JLP(R)S, pet na poslodavce u gospodarstvu i obrtu, tri na tijela s javnim ovlastima te dvije na pravne osobe čiji je osnivač ili u kojima RH i/ili JLP(R)S imaju zasebno ili zajedničko većinsko vlasništvo.

Prijavitelji su nam se obraćali povodom različitih nepravilnosti, pri čemu su neki isključivo prijavljivali
nepravilnosti, dok su neki tražili i zaštitu temeljem ZZPN-a zbog štetnih radnji uvjetovanih prijavom.
Nakon zaprimanja, nužno je bilo utvrditi je li ostvaren zakonski uvjet za vanjsko prijavljivanje ili se
prijavitelj prvo trebao obratiti povjerljivoj osobi. U nekim slučajevima, iako su isticali da poslodavac
nema kanal unutarnjeg prijavljivanja, nakon što smo utvrdili da on postoji, prijavitelja smo o tome
obavještavali.

Dio prijavljenih nepravilnosti nije ulazio u primjenu ZZPN-a jer njima nije bio ugrožen javni interes,
već se najčešće radilo o povredama prava iz radnog odnosa pa smo prijaviteljima davali opću pravnu
informaciju. Nepoznavanje zakonskih uvjeta zaštite prijavitelja razvidno je i iz anonimnih prijava, iako
sukladno čl. 15. ZZPN-a prijava treba sadržavati i podatke o prijavitelju. Naime, bez identiteta
nemoguće je poduzeti radnje radi njegove zaštite te eliminirati primjenu čl. 8. o zabrani zlouporabe
prijavljivanja nepravilnosti.

Nadalje, zaprimljeno je i nekoliko prijava koje su prethodno upućene i povjerljivim osobama i/ili
tijelima nadležnim za postupanje po njezinom sadržaju i u kojima je tražena zaštita od štetnih radnji
poduzetih prema prijaviteljima koji su istovremeno i sindikalni povjerenici. Pritom je uglavnom bilo
nejasno jesu li nepravilnosti povezane s obavljanjem njihovog posla kod poslodavca ili s dužnosti
sindikalnih povjerenika. Pored toga, sindikalni povjerenici, upravo zbog štetnih radnji koje mogu
trpjeti zbog sindikalnog djelovanja, uživaju i specifičnu zaštitu predviđenu ZOR-om. U pojedinim slučajevima prijavitelji su pri iznošenju nepravilnosti tražili isključivo zaštitu identiteta, kako bi otklonili moguće štetne radnje zbog prijave. Nakon ocjene da je riječ o nepravilnostima od javnog interesa, proslijedili smo ih tijelima nadležnim za postupanje po njihovom sadržaju. U jednom takvom predmetu okončanom u 2020., nepravilnost je otklonjena i nadležno tijelo je poduzelo adekvatne mjere prema poslodavcu, dok je prijaviteljev identitet ostao zaštićen, čime je otklonjena mogućnost štetnih radnji. Neki od ovih postupaka još su u tijeku, a nadležna tijela nas trebaju obavijestiti o njegovom ishodu.

Neki prijavitelji istovremeno su prijavili nepravilnosti nama i tijelima ovlaštenima za postupanje po
sadržaju prijave, što je vjerojatno posljedica nepoznavanja djelokruga našeg postupanja, jer ne
ispitujemo osnovanost prijavljene nepravilnosti već poduzimamo radnje potrebne za zaštitu
prijavitelja te prijavu prosljeđujemo tijelima ovlaštenima za postupanje po sadržaju. S druge strane,
pojedini prijavitelji osim što su iznosili više nepravilnosti u radu poslodavca, navodili su veći broj
štetnih radnji, kao posljedice prijavljivanja, od kojih su neke datirale iz razdoblja prije stupanja ZZPN-a na snagu. U takvim je slučajevima nerijetko riječ o ozbiljno narušenim međuljudskim odnosima
između prijavitelja i poslodavca, koji traju dulje vremensko razdoblje te je bilo nužno utvrditi koje su
štetne radnje uvjetovane prijavama nepravilnosti, a koje su eventualno posljedica diskriminacije,
mobinga ili neke druge povrede, što je važno radi različitih instrumenata zaštite prava radnika.

Javno razotkrivanje

U 2020. je anonimna liječnica iz KB Dubrava javno objavila pismo u kojem je navela da u respiratornom centru za liječenje oboljelih od COVID-a nedostaje lijekova i hrane za bolesnike, kao i da ih se neadekvatno zbrinjava. Potom su u medijima objavljena pisma i iskazi još liječnika, koji su potvrdili izuzetno teško stanje u ovoj bolnici, o čemu više pišemo u poglavlju o zdravlju. Od MZ smo zatražili obavijest o utvrđenim činjenicama odnosno, ukoliko navodi budu potvrđeni, što je poduzeto radi osiguranja kvalitete liječenja, prehrane, higijenskih standarda te očuvanja dostojanstva bolesnika
u KB Dubrava. Osim toga, učinkovita istraga nužno mora uključiti i adekvatnu zaštitu prijavitelja, a
njezin cilj ne smije biti otkrivanje identiteta osobe koja je u javnom interesu razotkrila informacije
koje ukazuju na moguću neposrednu opasnost za život, zdravlje i sigurnost pacijenata. Također, nužno je osigurati da prijavitelj, ukoliko bude otkriven njegov identitet, zbog toga ne snosi negativne posljedice u osobnom i profesionalnom životu.

Osim u postupku unutarnjeg i vanjskog prijavljivanja te javnog razotkrivanja, prijavitelji su se obraćali Udruzi mobbing koja nas je obavijestila o tri osobe zaposlene u TDU i JLP(R)S koje su navele da trpe
štetne radnje zbog prijave nepravilnosti, u vidu nemogućnosti ostvarenja prava iz radnog odnosa,
poput godišnjeg odmora, uskrate regresa, božićnice i dr.

Nadalje, DIRH je u inspekcijskim nadzorima obavljenima u 2020. utvrdio osnovanu sumnju u počinjenje osam prekršaja reguliranih ZZPN-om, i to pet radi propusta poslodavca da općim aktom uredi postupak unutarnjeg prijavljivanja i imenovanja povjerljive osobe, te tri radi neimenovanja povjerljive osobe za unutarnje prijavljivanje i njezinog zamjenika, zbog čega su inspektori rada podnijeli šest optužnih prijedloga.

Navedeni izazovi u zaštiti prijavitelja nepravilnosti ukazuju da je radi ispravne i učinkovite primjene ZZPN-a nužno kontinuirano i ciljano educirati sve relevantne dionike. Naime, iako ne dajemo tumačenja zakona, dobivali smo više upita povjerljivih osoba o primjeni ZZPN-a, njihovim obvezama prema prijaviteljima i poslodavcu te radi tumačenja pojedinih pojmova poput javnog interesa, nepravilnosti, prijavitelja i sl. U više navrata su iskazivali potrebu za edukacijom, jer ih se većina prvi puta susrela sa zakonskim okvirom zaštite prijavitelja nepravilnosti tek nakon izbora na mjesto povjerljive osobe. Slijedom toga, u studenom smo organizirali online savjetovanje povjerljivih osoba o primjeni ZZPN-a, na kojem su stručnjaci MPU, Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci i Županijskog suda u Zagrebu prezentirali nacionalne i EU okvire zaštite prijavitelja nepravilnosti. Međutim, edukacije povjerljivih osoba trebale bi se redovno održavati kako bi ih se osnažilo za ispunjavanje vrlo zahtjevne zadaće provedbe postupka unutarnjeg prijavljivanja i adekvatne zaštite prijavitelja.

Preporuke:

57. Ministarstvu pravosuđa i uprave, da organizira provedbu kontinuiranih edukacija povjerljivih osoba o zakonskim okvirima zaštite prijavitelja nepravilnosti;

58. Sindikatima, da organiziraju redovne edukacije radnika i sindikalnih povjerenika o zakonskim okvirima zaštite prijavitelja nepravilnosti.

Vezane teme iz Izvješća pučke pravobraniteljice za 2020:

Radni i službenički odnosi

Cijelo Izvješće pučke pravobraniteljice za 2020. pronađite ovdje.