Učinkovitost sudskih postupaka vezanih uz diskriminaciju u Republici Hrvatskoj 

Nacionalna sudska praksa u predmetima vezanim uz diskriminaciju i njezina analiza, jedno je od područja interesa Pučkog pravobranitelja, kao središnjeg tijela nadležnog za njezino suzbijanje. U tu svrhu dulji niz godina ova institucija prikuplja i analizira sudske odluke u građanskim, kaznenim i prekršajnim predmetima te upravnim sporovima u ovom području, dok u svojim godišnjim izvješćima Hrvatskom saboru prikazuje analizu ove sudske prakse.

Nadalje, u cilju praćenja njezinih pojavnih oblika te boljeg razumijevanja motiva pokretanja, vođenja i načina okončanja sudskih postupaka, značajni podaci dobiveni su i iz nekoliko Istraživanja o stavovima, razini svijesti i pojavi diskriminacije (dalje: Istraživanje), koja je Pučki pravobranitelj proveo 2009., 2012. i 2016. godine, kao i samih pritužbi građana podnesenih pravobraniteljskim institucijama.

Provedena istraživanja ukazuju na zabrinjavajuću pojavu nedovoljne upoznatosti građana s postojanjem Zakona o suzbijanju diskriminacije (ZSD), što neminovno podrazumijeva i njezino neprepoznavanje, kao i prava diskriminiranih osoba te instrumenata zaštite, uključujući i zaštitu prava sudskim putem. Daljnji izazov pri učinkovitoj sudskoj zaštiti i preventivnom djelovanju sudskih odluka ogleda se u tome što oni građani koji se jesu prepoznali kao žrtve, većinom nisu ništa poduzeli smatrajući da time ne bi ništa promijenili, iz straha da bi još više pogoršali svoju situaciju, kao i zbog stava da je postupak zaštite njihovih prava kompliciran, dugotrajan i skup. Upravo financijski teret vođenja sudskih postupaka kao i neizvjesnost njihovog ishoda, nerijetko ističu i pritužitelji koji se obraćaju Pučkom pravobranitelju, kao razlog oklijevanja prilikom zaštite svojih prava sudskim putem. Da je ovakva bojazan žrtava donekle opravdana ukazuje i činjenica da su među građanskim predmetima zbog diskriminacije, uvjerljivo najbrojnije presude kojima je odbijen tužbeni zahtjev, odnosno ona nije utvrđena.

Kada govorimo o motivaciji traženja zaštite prava žrtava sudskim putem, prednost prekršajnih i kaznenih, u odnosu na ostale sudske postupke u ovom području, je njihovo pokretanje po službenoj dužnosti. Time su žrtve takvih djela rasterećene donošenja odluke o aktivaciji i vođenju sudskog postupka i s njime povezanog financijskog troška.

Međutim, istovremeno je upitno pružaju li ovi postupci žrtvi uvijek adekvatnu satisfakciju za pretrpljene događaje, što ovisi o njihovom trajanju, ishodu te vrsti i visini sankcije. Ukoliko je sankcija izostala unatoč ostvarenju elemenata prekršaja ili kaznenog djela, ili nije učinkovita, izostat će ne samo adekvatno kažnjavanje počinitelja, već i podizanje razine društvene osviještenosti i osuda nezakonitog postupanja, kao i satisfakcija žrtve, što često djeluje i demotivirajuće da buduća nezakonita postupanja uopće prijavi nadležnim tijelima.

S druge strane, u praksi se pokazalo da pojedine žrtve, nakon kaznenog sankcioniranja počinitelja, pokreću građanske postupke zbog naknade štete koju su pretrpjeli postupanjem okrivljenika, pozivajući se upravo na prethodno okončani kazneni postupak. Iako utvrđenje kaznene ili prekršajne odgovornosti nije preduvjet za pokretanje građanskog postupka zbog diskriminacije, u nekim je slučajevima to zasigurno motiv i ohrabrenje žrtvama da zaštitu svojih prava ostvare i na taj način.

Upravo iz tih razloga na pravosudnom aparatu leži velika odgovornost da identificira, procesuira i adekvatno sankcionira počinitelje takvih prekršaja i kaznenih djela.

Prekršajni predmeti vezani uz diskriminaciju

Prekršaji vezani uz diskriminaciju regulirani su kroz više zakona te su u praksi okrivljenici najčešće procesuirani temeljem ZSD-a, Zakona o ravnopravnosti spolova, Zakona o sprječavanju nereda na športskim natjecanjima, Zakona o javnom okupljanju te Zakona o prekršajima protiv javnog reda i mira. U nekim slučajevima su protiv okrivljenika podneseni optužni prijedlozi radi počinjenja više prekršaja ostvarenih na štetu žrtve, pri čemu je najčešće riječ o uznemiravanju ili spolnom uznemiravanju, s jedne strane, te remećenju javnog reda i mira, s druge strane, izričući u konačnici okrivljeniku ukupnu, najčešće novčanu kaznu.

Optužne prijedloge uglavnom podnose mjesno nadležne policijske postaje na kojima je zadaća ispravne identifikacije počinjenog prekršaja (ili kaznenog djela), što je prvi preduvjet učinkovitog sankcioniranja počinitelja te konačnog ostvarenja generalne i specijalne prevencije izrečenom sankcijom.

S izuzetkom prve dvije godine primjene ZSD-a, kada općenito nije zabilježen veći broj sudskih predmeta, prekršajni postupci u ovom području su kontinuirano među najbrojnijima te s najvećim godišnjim brojem novo zaprimljenih predmeta.

Pritom je do 2016. godine broj prekršajnih predmeta kontinuirano rastao da bi Ministarstvo pravosuđa  2016., 2017. i 2018. godine zabilježilo njihovo lagano opadanje. Iako se kao mogući razlog može navesti smanjenje broja prekršaja ove vrste te edukacija građana o njihovoj nezakonitosti, okolnost da je u istom razdoblju povećan broj pritužbi pučkoj pravobraniteljici zbog diskriminacije, također ukazuje na mogućnost nedovoljnog identificiranja prekršaja i njihovih počinitelja te procesuiranja okrivljenika. Naime, upravo 2016. godine, u odnosu na prethodnu godinu, za čak 36 posto je povećan broj novih  pritužbi pučkoj pravobraniteljici u ovom području.

Specifičnost prekršajnih, u odnosu na ostale sudske postupke vezane uz diskriminaciju, jest njihovo brže okončanje. Naime, većina tih postupaka traje kraće od jedne godine, što je značajno u kontekstu učinkovitosti postupka i brze društvene osude nezakonitog postupanja okrivljenika.

Bržem okončanju zasigurno doprinosi i često priznanje djela od strane okrivljenika, što rasterećuje dokazni postupak od dodatnih saslušanja svjedoka i provođenja drugih dokaznih radnji. Upravo ta činjenica, kao i vrsta te visina sankcije, očekivano su povezani s izostankom korištenja pravnih lijekova od strane okrivljenika protiv osuđujuće sudske odluke, čime je skraćeno trajanje postupaka. Pritom, brzina njegovog pravomoćnog okončanja ne smije imati prednost pred ostvarenjem generalne i specijalne prevencije izrečene sankcije okrivljeniku.

Međutim, iako je tijekom zadnjih deset godina većina prekršajnih postupaka zbog diskriminacije trajala kraće od 12 mjeseci, statistički podaci Ministarstva pravosuđa pokazuju povećanje broja predmeta vođenih 2017. i 2018. godine u trajanju duljem od jedne godine. Tako je 2017. godine trećina okončanih postupaka trajala dulje od jedne godine, dok je 2018. godine taj omjer dodatno povećan na preko 36 posto okončanih prekršajnih postupaka. Istovremeno je povećan broj prekršajnih predmeta prenesenih iz prethodnog izvještajnog razdoblja, kojih je 2017. godine bilo više od novih predmeta, dok je 2018. godine bio gotovo podjednak broj neriješenih predmeta iz prethodnog razdoblja i novo primljenih predmeta.

S obzirom na istovremeno smanjenje ukupnog broja prekršajnih predmeta u navedenim godinama, njihovo dulje trajanje ukazuje na promjene u dinamici dokaznog postupka koje su uvjetovane nizom okolnosti kao što su češće osporavanje počinjenja prekršaja, potreba saslušanja većeg broja svjedoka te  pobijanje osnovanosti prvostupanjske sudske odluke u žalbenom postupku. Iako ovakva dinamika postupka podrazumijeva veći teret na prekršajnim sudovima, osporavanje navoda iz optužnih prijedloga kao i propitivanje osnovanosti prvostupanjskih odluka može pozitivno djelovati na razvijanje i ujednačavanje sudske prakse u ovoj vrsti predmeta.

U odnosu na vrstu prekršaja vezanih uz diskriminaciju, okrivljenici su kontinuirano najčešće procesirani zbog uznemiravanja iz članka 25. ZSD-a, pri čemu je nacionalno podrijetlo žrtve najčešći povod stvaranja neprijateljskog, ponižavajućeg i uvredljivog okruženja.  Pritom iz raspoloživih sudskih odluka proizlazi da su pripadnici srpske nacionalne manjine češće žrtve prekršaja uznemiravanja i to od strane članova obitelji, (bivših) partnera, susjeda, kao i njima nepoznatih osoba. Nadalje, na meti uznemiravanja su također pripadnici romske, mađarske, bošnjačke, albanske i drugih manjina kao i pripadnici većinskog stanovništva, pri čemu su nerijetko nazivani „četnicima“, „ustašama“, „balijama“.

Uznemiravanja temeljem nacionalnog podrijetla i vjeroispovijesti česta su u manjim sredinama u kojima su okrivljenici i žrtve, zbog svojih rodbinskih ili susjedskih odnosa, očekivano bolje upoznati s međusobnom nacionalnošću ili vjeroispovijesti. Međutim, u takvim se slučajevima također nameće pitanje koliko su ti čimbenici uistinu bili povodom stvaranja neprijateljskog ili ponižavajućeg okruženja, a koliko puko sredstvo vrijeđanja žrtve prekršaja. Dosadašnja praksa ne ulazi u utvrđivanje povoda postupanja ovih okrivljenika koji su procesuirani na jednak način kao počinitelji ostalih prekršaja u ovom području.

S druge strane, zabrinjavajući su slučajevi uznemiravanja putem društvenih mreža u kojima je netrpeljivost usmjerena prema više osoba, kao i slučajevi verbalnog nasilja popraćeni fizičkim napadima, koji su, nažalost, također često prisutni kod prekršaja temeljem Zakona o ravnopravnosti spolova. Razina agresije koju pojedini okrivljenici iskazuju prema svojim (bivšim) partnericama ukazuje i na širi društveni problem nasilja prema ženama, pri čemu se među raznim dobnim skupinama počinitelja i žrtava nalaze i oni na samome pragu odrasle životne dobi.

U takvim slučajevima, naročito kada je riječ o mlađim počiniteljima, ali i žrtvama prekršaja, potrebno je ulagati dodatne napore u njihovoj prevenciji i to edukacijom prvenstveno djece i mladih, a zatim i ostalih dobnih skupina građana.

Osim uznemiravanja temeljem nacionalnog podrijetla, društveni položaj je još jedna od zastupljenijih diskriminacijskih osnova prilikom prekršajnog procesuiranja okrivljenika. Pritom je uglavnom riječ o postupcima zbog uznemiravanja policijskih službenika kao posebne društvene skupine. Međutim, dok su neki od ovih postupaka pokrenuti zbog vrlo uvredljivog i neprijateljskog postupanja prema njima, uključujući pozivanje većeg broja osoba na nasilje prema policiji, neki su okrivljenici procesuirani već zbog nošenja akronima A.C.A.B. na odjeći, bez popratnog nasilničkog ili uvredljivog postupanja prema policijskim službenicima.

S obzirom da uznemiravanje kao prekršaj podrazumijeva povredu dostojanstva drugoga i namjeru okrivljenika da mu prouzroči strah ili stvori neprijateljsko, ponižavajuće ili uvredljivo okruženje temeljem razlike u društvenom položaju, sudske odluke kojima je prethodilo utvrđivanje stvarne namjere okrivljenika i načina na koji je njegovo postupanje utjecalo na policijske službenike, pozitivan su korak prema adekvatnoj primjeni ZSD-a.

Kada govorimo o načinu okončanja prekršajnih predmeta vezanih uz diskriminaciju, od početka njihovog praćenja najčešće su osuđujuće presude, i to izricanjem novčanih kazni, dok se okrivljenicima sve rjeđe izriču kazne zatvora, koje 2017. i 2018. godine nisu dosuđene u niti jednom predmetu.

Međutim, većini okrivljenika procesuiranih zbog uznemiravanja novčane kazne su određivane u rasponu od po nekoliko stotina do 3.000,00 kn, primjenom instituta ublažavanja kazne, reguliranog člankom 37. Prekršajnog zakona. Pritom se kao olakotne okolnosti uglavnom navode priznanje djela, iskazano kajanje, obećanje okrivljenika da neće ponoviti prekršaj, njegovo držanje za vrijeme trajanja sudskog postupka, imovinsko stanje te ranije ne kažnjavanje za tu vrstu prekršaja.

U odnosu na imovinsko stanje okrivljenika, uvidom u raspoložive presude proizlazi da je većina njih lošijeg imovinskog stanja, što podrazumijeva  da su ili nezaposleni ili neredovitih, odnosno nižih novčanih primanja, te uglavnom nemaju nekretnina u vlasništvu. Stoga se ta činjenica, kao olakotna okolnost, gotovo pa redovno primjenjuje u prekršajnim predmetima zbog diskriminacije. No, ako je zajednička osobina većeg broja počinitelja njihovo lošije imovinsko stanje, tada se preventivna svrha sankcije neće nužno ostvariti samo njihovim blažim kažnjavanjem, već je potrebno utvrditi i otkloniti uzrok povezanosti imovinskog stanja okrivljenika i njihovog nezakonitog postupanja. U protivnom se ionako siromašnim osobama nameću daljnje financijske obaveze, dodatno pogoršavajući njihovu lošu financijsku i životnu situacija, što neke od njih nije spriječilo u ponavljanju prekršaja.

Alkoholiziranost okrivljenika isto je česta pojava kod ove vrste prekršaja, a u pojedinim slučajevima i sami su rekli da se zbog toga ne sjećaju počinjenja djela, kao i da su u takvom stanju skloni nezakonitom postupanju. Međutim, prilikom određivanja sankcija, rijetko su im izricane zaštitne mjere obveznog liječenja od ovisnosti, čak i kod ponavljanja prekršaja, svaki put pod utjecajem alkohola.

S druge strane, kao najčešća otegotna okolnost na strani okrivljenika navodi se ranije prekršajno kažnjavanje te, rjeđe, intenzitet i upornost okrivljenika prilikom počinjenja prekršaja.

Pritom su neki od prekršaja počinjeni putem društvenih mreža, čime su njihovi štetni učinci pogodili veći broj osoba, neki su počinjeni u prisustvu malodobne djece, a u nekim slučajevima je verbalno uznemiravanje popraćeno fizičkim napadom, nerijetko u javnosti, što je očekivano intenziviralo ponižavajuće okruženje i povredu dostojanstva žrtve. Međutim, unatoč navedenim okolnostima, izricane sankcije su najčešće i dalje ili ispod, ili na samoj donjoj zakonskog granici.

Iako je u recentnijim sudskim odlukama zamijećen početak promjene ovakve sudske prakse te češće izricanje novčanih kazni unutar zakonom reguliranih granica, s obzirom da je i dalje najčešće riječ o kaznama bližim donjoj zakonskoj granici, predstoji daljnje praćenje sudske prakse i odnosa povećanja visine sankcija s opadanjem broja prekršajnih diskriminacijskih predmeta, u kontekstu jačanja specijalne i generalne prevencije osuđujućih presuda.

Kazneni predmeti vezani uz diskriminaciju

Usporedbom kaznenih s ostalim sudskim predmetima vezanim uz diskriminaciju, tijekom cijelog razdoblja njihovog statističkog praćenja od strane Ministarstva pravosuđa, riječ je o kontinuirano najmalobrojnijim predmetima, zbog čega ih ne možemo jednako opsežno analizirati kao prekršajne ili građanske predmete.

Najviše kaznenih predmeta vođeno je tijekom 2014. i 2018. godine, njih 19, te s obzirom da ih se većina prenosi iz prethodnog razdoblja, sudovi godišnje zaprimaju svega po nekoliko kaznenih predmeta zbog diskriminacije što može stvoriti dojam vrlo rijetkog činjenja kaznenih djela u ovom području.

Međutim, uzimajući u obzir višestruko veći broj prekršajnih i građanskih predmeta, kao i kontinuirano visok broj diskriminacijskih predmeta po kojima postupa Pučki pravobranitelj, opravdano se otvara sumnja da broj pokrenutih kaznenih predmeta ne predstavlja realan pokazatelj njihove učestalosti u društvu.

Jedan od mogućih razloga navedenih brojčanih pokazatelja temelji se na neprepoznavanju ove vrste kaznenih djela i posljedičnom izostanku procesuiranja njihovih počinitelja. S obzirom na prethodno ukazani problem nedovoljnog poznavanja anti-diskriminacijskog zakonodavstva od strane građana, neminovna posljedica je da ih oni u određenom broju slučajeva neće prepoznati, pa stoga niti nadležnim tijelima ovlaštenim za pokretanje kaznenog progona počinitelja prijaviti eventualno kazneno djelo.

Međutim, dio odgovornosti leži i na tim tijelima na što ukazuju slučajevi prekršajnog procesuiranja okrivljenika za djela iz čijeg opisa proizlaze obilježja kaznenog djela. S obzirom na najčešće određenu visinu novčanih kazni u prekršajnim postupcima, u slučajevima prekršajnog procesuiranja počinitelja kaznenih djela, oni su u konačnici sankcionirani kaznama upitnog preventivnog djelovanja, kako u odnosu na konkretnog okrivljenika tako i druge potencijalne počinitelje.

Učinkovitijem identificiranju i procesuiranju počinitelja kaznenih djela vezanih uz diskriminaciju doprinijet će daljnje formiranje ujednačene sudske prakse u ovome pravnom području. Međutim, s obzirom na manji broj godišnje pravomoćno okončanih kaznenih predmeta ove vrste, stvaranje opsežnije sudske prakse tek predstoji.

U odnosu na ona kaznena djela zbog kojih je pokrenut sudski postupak, u najvećem broju predmeta riječ je o kaznenom djelu javnog poticanja na nasilje i mržnju (čl. 325 KZ), nakon čega slijedi spolno uznemiravanje (čl. 156. KZ). S obzirom na statističke podatke Ministarstva pravosuđa o broju i spolu diskriminiranih osoba prema optužnom aktu, proizlazi da su evidentirana kaznena djela spolnog uznemiravanja počinjena na štetu žena.

Promjena dinamike vrste procesuiranih kaznenih djela nastupila je 2018. godine, kada nije evidentirano pokretanje niti jednog postupka zbog kaznenog djela javnog poticanja na nasilje i mržnju, već su primljena četiri predmeta spolnog uznemiravanja i jedan zbog kaznenog djela povrede ravnopravnosti građana, reguliranog člankom 125. Kaznenog zakona.

Bez obzira što je riječ o malom broju kaznenih predmeta, navedena promjena ukazuje na prepoznavanje i drugih kaznenih djela vezanih uz diskriminaciju, ali i na osnaženje žrtvi da prijave počinitelje, što se naročito odnosi na povećanje broja postupaka zbog kaznenog djela spolnog uznemiravanja. Povećanje broja kaznenih predmeta u 2018. godini očekivano ukazuje i na jačanje povjerenja građana u procesuiranje i sankcioniranje počinitelja od strane pravosudnog aparata, što može biti potencirano većim brojem osuđujućih, u odnosu na oslobađajuće sudske odluke.

Međutim, premda su za prije navedena i najčešće zastupljena kaznena djela u ovoj vrsti postupaka regulirane kazne zatvora, u većini slučajeva okrivljenicima su određene uvjetne osude. Činjenica da je u zadnjih pet godina u samo jednom slučaju okrivljeniku izrečena zatvorska kazna, otvara pitanje načina ocjene jačine ugrožavanja ili povrede zaštićenog dobra u kaznenim predmetima zbog diskriminacije te ostvarenje specijalne i generalne prevencije navedenom praksom sankcioniranja okrivljenika.

Ovo se naročito odnosi na slučajeve kaznenih djela koja imaju štetni učinak na veći broj osoba kao što su, primjerice, kaznena djela počinjena posredstvom društvenih mreža, pozivajući ostale na nasilje i mržnju prema pojedinim skupinama građana zato što su nositelji osobine uvjetovane nekom od diskriminacijskih osnova. Pritom iz raspoloživih sudskih odluka proizlazi da je internet najčešće korišten za poziv na nasilje i mržnju prema pripadnicima određenih nacionalnih manjina, najčešće srpske, osobama istospolne orijentacije te policijskim službenicima.

S obzirom da objavom sadržaja na internetu on postaje dostupan neograničenom broju osoba, među kojima su oni koje se poziva na nasilje i mržnju, kao i nositelji osobine povezane s diskriminacijskom osnovom, razumljivo je da će to stvoriti osjećaj straha i ugroze kod većeg broja osoba. Stoga bi u cilju ostvarenja preventivnog djelovanja sankcija za kaznena djela počinjena posredstvom interneta, trebalo voditi računa i o dalekosežnosti štetnih učinaka internetskih objava, s obzirom na raširenost njegovih korisnika, naročito među mlađom populacijom.

Od 2010. godine do danas mijenjale su se diskriminacijske osnove zbog kojih okrivljenici najčešće čine kaznena djela, što je očekivano uvjetovano i društvenim promjenama koje utječu na inkriminirajuće postupanje pojedinaca. Dok su ranijih godina rasa ili boja kože te etnička pripadnost bili češći povod kaznenog postupanja, od 2015. godine jezik je kontinuirano najzastupljenija diskriminacijska osnova prilikom kaznenog procesuiranja okrivljenika, iako prije toga nije evidentiran u niti jednom kaznenom predmetu u tom području.

Uvidom u raspoložive sudske odluke te s obzirom na aktualne događaje od 2014. godine na dalje, koji su u velikoj mjeri bili i medijski popraćeni, zaključujemo da se barem dio ovih kaznenih predmeta odnosi na procesuiranje okrivljenika radi razbijanja dvojezičnih ploča na zgradama državnih ustanova i institucija, postavljenih primjenom Zakona o uporabi jezika i pisma nacionalnih manjina u Republici Hrvatskoj te Ustavnog zakona o pravima nacionalnih manjina. Iako je na sudovima da u slučaju utvrđenja kaznene odgovornosti sankcioniraju počinitelja, s obzirom na motive postupanja okrivljenika i društveno-političke okolnosti koje su prethodile ovim kaznenim postupcima, upitno je koliko će sankcija djelovati preventivno, neovisno o njezinoj vrsti i visini.

Stoga je u ovakvim slučajevima, osim rada na prevenciji, nužno istovremeno djelovati na osvještavanju građana o pravima pripadnika nacionalnih manjina te obvezama tijela državne i javne vlasti da osiguraju primjenu prava nacionalnih, ali i drugih manjina, vodeći računa o osjetljivosti odnosa u zajednici i motivima činjenja ovih kaznenih djela.

 

Analizu pripremila Dijana Kesonja, savjetnica pučke pravobraniteljice