Analiza: Regulacija referenduma ne odgovara demokratskim standardima

Referendumske inicijative pokrenute posljednjih godina, počevši od one o ustavnoj definiciji braka iz 2013., redovito su popraćene dvojbama oko uređenja referendumskih pitanja, ali i samog postupka provedbe referenduma. Tako je i posljednja inicijativa, „Narod odlučuje", uputila pritužbu pučkoj pravobraniteljici zbog postupanja Hrvatskog sabora, Vlade Republike Hrvatske, Ministarstva uprave i Ministarstva unutarnjih poslova, vezano uz postupak provjere potpisa birača iz zahtjeva za raspisivanje državnog referenduma. S obzirom da je inicijativa na istu temu podnijela ustavnu tužbu Ustavnom sudu, prema Poslovniku pučkog pravobranitelja,[1] rad na pritužbi je obustavljen. 

No, pučka pravobraniteljica kontinuirano[2] upozorava na nedovoljno preciznu regulaciju referenduma, ističući kako se time stvara pravna nesigurnost. Naime, referendum je, kao oblik neposrednog odlučivanja građana i ustavno pravo, reguliran Zakonom o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji definira tri vrste referenduma: državni, lokalni i savjetodavni, te sadrži odredbe o njihovom raspisivanju i provedbi. Međutim, propisana pravila nisu predvidljiva i izvjesna u pogledu posljedica, što ne odgovara standardima demokratskog društva.

Prije svega, iz perspektive zaštite temeljnih ljudskih prava, zabrinjava nedostatak jasnog i preciznog pravnog okvira koji se odnosi na sadržaj referendumskih pitanja, odnosno izričito se ne navodi o kojim se temama može ili ne može ovim putem odlučivati. No, Ustavni sud je u Priopćenju od 14. studenoga 2013.[3] ustvrdio kako „postoje pitanja o kojima je po sili Ustava zabranjeno provoditi referendum“, a utvrđuje ih u svakom konkretnom slučaju upravo Ustavni sud. Takav zahtjev, prema čl. 95. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, podnosi Hrvatski sabor.

To je učinjeno, primjerice, povodom referendumske inicijative za povećanje udjela pripadnika manjine, potrebnog da bi se manjinski jezik i pismo uveli u službenu uporabu u pojedinoj lokalnoj jedinici. Pučka pravobraniteljica tada je upozorila Hrvatski sabor kako bi takva promjena dovela do nedopustivog smanjenja prava pripadnika nacionalnih manjina. Hrvatski sabor uputio je zahtjev za ocjenu ustavnosti referendumskog pitanja, kojeg je Ustavni sud u kolovozu 2014. i ocijenio neustavnim te nije dopustio raspisivanje referenduma. Pri tom je naveo kako pitanje nema jasnu i racionalnu osnovu i objektivno opravdanje, ali i da smanjenje prava manjina mora imati jasno izražen legitimni cilj u javnom/općem interesu te mora biti nužno i strogo razmjerno legitimnom cilju koji se nastoji postići. Drugim riječima, mora postojati prijeka društvena potreba za izmjenama, a svaki zahtjev za raspisivanje referenduma mora sadržavati detaljan prikaz činjenica i okolnosti koje su bile povod za referendumsko pitanje te dostatno i relevantno obrazloženje razloga zbog kojih se traži njegovo raspisivanje.

Posljednja referendumska inicijativa „Narod odlučuje“ za cilj je imala smanjiti broj saborskih zastupnika, uključujući i broj zastupnika nacionalnih manjina, ograničiti mandat zastupnika nacionalnih manjina, odnosno onemogućiti njihovo sudjelovanje u odlučivanju o državnom proračunu i podršci Vladi. No, ljudska prava, koja nesumnjivo obuhvaćaju i prava nacionalnih manjina, ne bi trebala biti predmetom odlučivanja na referendumu, jer bi se na taj način voljom većine građana mogla dovesti u pitanje prava pripadnika manjine. Dodatno, ovakvo derogiranje prava nacionalnih manjina referendumom, može predstavljati izigravanje Ustava, prema kojemu je nacionalna ravnopravnost jedna je od najviših vrednota. Naime, izbor manjinskih zastupnika reguliran je organskim zakonima - Ustavnim zakonom o pravima nacionalnih manjina i Zakonom o izborima zastupnika u Hrvatski sabor, za čije je donošenje potrebna dvotrećinska, odnosno većina svih zastupnika. S druge strane, za iniciranje referenduma dovoljno je prikupiti potpise 10% birača, nakon čega se o postavljenom pitanju odlučuje tek natpolovičnom većinom glasova, neovisno o izlaznosti. Također, ukoliko bi se iz mandata zastupnika nacionalnih manjina izuzelo odlučivanje o proračunu i Vladi, njihovi birači bi bili uskraćeni sudjelovati u odlučivanju o ovim pitanjima te bi njihov glas imao „manju težinu“.

Konačnu ocjenu o ustavnosti pitanja iz posljednje inicijative mogao bi donijeti jedino Ustavni sud. No, ustavnopravni stručnjaci navode kako bi od referenduma morala biti izuzeta pitanja koja se tiču proračuna i poreza, političkog i izbornog sustava te ljudskih prava, uključujući i prava nacionalnih manjina, a sadašnja razina zaštite ljudskih prava koja je zagarantirana Ustavom i međunarodnim dokumentima, ne bi smjela biti dovedena u pitanje. Upravo radi otklanjanja mogućnosti da se voljom većine građana putem neposrednog izjašnjavanja dovode u pitanje prava pripadnika bilo koje manjine, izuzetno je važno relevantnim propisima ograničiti pitanja o kojima se može raspisati referendum. Stoga je pučka pravobraniteljica u Izvješću za 2017. godinu uputila preporuku Vladi RH i Ministarstvu uprave, da iniciraju izmjene propisa o referendumu te od ove vrste odlučivanja izuzmu pitanja ljudskih prava, uključujući i prava nacionalnih manjina.

Izuzetno je važno doraditi i uvjete o broju potpisa i vremenskog ograničenja za njihovo prikupljanje. Naime, prema Zakonu o referendumu, za raspisivanje državnog referenduma potrebno je 10% potpisa od ukupnog broja birača u Hrvatskoj, a mogu se prikupljati do 15 dana, što je znatno restriktivnije nego što je to slučaj u nizu europskih država. Primjerice, u Italiji je potrebno prikupiti 1% potpisa birača u 3 mjeseca, u Sloveniji 2% u 35 dana, u Poljskoj također 2%, ali tijekom 3 mj., dok je u Mađarskoj potrebno prikupiti 2% potpisa u roku od 4 mj.[4] Stoga bi trebalo razmotriti mogućnost smanjenja potrebnog postotka prikupljenih potpisa i produljenja vremena predviđenog za njihovo prikupljanje.

Nadalje, nedostaju precizne odredbe o kontroli vjerodostojnosti prikupljenih potpisa, kao i tome koja su tijela nadležna za kontrolu referendumskog postupka. Zato je, kako bi se postigla pravna sigurnost, a sve faze bile transparentne, potrebno detaljno regulirati tzv. tehnički dio, uključujući tijela nadležna za kontrolu vjerodostojnosti prikupljenih potpisa ili žalbene postupke na odluke nadležnih tijela.

Transparentnost je problem i kod financiranja referendumskih aktivnosti, no značajan iskorak mogao bi se dogoditi donošenjem Zakona o financiranju političkih aktivnosti, izborne promidžbe i referenduma, koji bi po prvi puta zakonodavno uredio financiranje referendumskih aktivnosti. O nacrtu prijedloga ovog Zakona u rujnu je provedena javna rasprava, a njime se, između ostalog, predlaže obveza otvaranja posebnog računa za financiranje referendumskih aktivnosti, dok bi Organizacijski odbori morali nadležnom državnom tijelu dostaviti podatke o financiranju i primljenim donacijama.

Dodatno, provedba lokalnog referenduma restriktivnije je propisana od provedbe državnog, jer se na lokalnom odluka donosi samo ako mu je pristupila većina osoba upisanih u birački popis JL(R)S, dok izlaznost uopće nije uvjet za odlučivanje na državnom referendumu.

Zaključno, uzimajući u obzir sve navedene pravne praznine, očito je potrebno značajnije intervenirati u zakonodavni okvir uređenja referenduma u Hrvatskoj. Stoga izuzetno važno da Vlada i Ministarstvo uprave iniciraju izmjene propisa, kako bi Hrvatski sabor, ustavotvorac i zakonodavac, mogao postaviti novi i kvalitetniji normativni okvir za provođenje referenduma u Hrvatskoj i tako podići demokratske standarde, sprečavanjem nedoumica i prijepora o svim budućim inicijativama, kao i pokušaje smanjivanja Ustavom zajamčenih prava građana.

 

[1] NN, br. 99/13; prema članku 27., pučki pravobranitelj će, kada razmatra pritužbu radi povrede ljudskih prava ili temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom, zbog koje je pritužitelj podnio i ustavnu tužbu Ustavnom sudu, zastati s postupkom do donošenja odluke Ustavnog suda

[2] Priopćenja iz lipnja i rujna 2013., travnja 2014. i kolovoza 2018., pismo predsjedniku Sabora iz veljače 2014. te analize iz godišnjih izvješća

[3] NN, br. 138/13

[4] GONG, “Analiza referenduma u Hrvatskoj”, Zagreb, 2012., str. 27.

Ostale novosti

  • 1