Reforma mirovinskog sustava ne treba biti predmet dnevno-političkih obračuna nego socijalnog dijaloga

Ubrzano starenje stanovništva dugoročan je trend koji je započeo u Hrvatskoj i Europi prije nekoliko desetljeća, a vidljiv je u promjenama dobne strukture stanovništva, pa tako udio starijih osoba u ukupnom stanovništvu raste, a udio radno sposobnih, pada. Hrvatska se ubraja među europske zemlje sa starim stanovništvom, a na ubrzano starenje ukazuju i podatci iz Popisa stanovništva 2011. prema kojima je udio osoba starijih od 65 godina u ukupnom stanovništvu iznosio 17,7%, dok je taj postotak 2001. bio 15,63%. Prema podatcima Eurostata za 2017., 19,6% stanovnika u Hrvatskoj je u dobi od 65 godina i više, samo je 14,5% mlađih od 14 godina, dok je prosječna starost stanovništva 43,1 godinu. Također, u posljednjih 20 godina broj stanovnika se smanjio za oko 500.000, tako da u RH trenutno živi manje od 4 milijuna stanovnika. Prema podatcima DZS-a, samo tijekom 2017. je iselilo 47.000 ljudi, odnosno 129 osoba dnevno, najvećim dijelom u dobi od 20 do 39 godina, a mnogi su otišli s obiteljima, što ukazuje i na mogući trajni karakter njihova odlaska. Sve to, kao i negativni prirodni prirast koji je već dugo prisutan, ukazuju na ozbiljnost demografskog problema u Hrvatskoj.

U prosincu 2018. u evidenciji HZMO-a bilo je 1.506.912 osiguranih osoba te 1.143.130 korisnika mirovina, što znači da na jednog umirovljenika, dolaze 1,22 zaposlena. Takav nepovoljan omjer, istovremeno s procesom intenzivnog demografskog starenja, dugoročno ugrožava stabilnost i održivost mirovinskog sustava. Također, među značajnim problemima su i ostvarene godine staža - prosječni hrvatski umirovljenik ima samo 31 godinu staža, dok je primjerice u Njemačkoj to 37 godina. Prema podacima Ministarstva rada i mirovinskoga sustava, samo 20% hrvatskih umirovljenika ima 40 godina radnog staža, a primaju mirovine koje su nešto više od 70% prosječne plaće, odnosno 4.500 kn.

S druge strane, nizak prosjek ostvarenih godina radnog staža često je posljedica političkih odluka, kada su nakon tranzicijske propasti brojnih tvrtki, građani na različite načine stimulirani na što raniji odlazak u mirovinu. Osim toga, s malo godina radnog staža umirovljeni su i brojni branitelji koji su se vratili s ratišta, a pravo na punu mirovinu priznato je i poljoprivrednicima koji nisu uplaćivali u sustav doprinosa, čime se trenutno rješavao njihov socijalni problem, ali bez dugoročnog sagledavanja učinaka takvih odluka. Prekidi radnog odnosa, rad na crno, neprijavljivanje od strane poslodavca su također anomalije koje se, između ostalog, sada pokušavaju ispraviti, i produljenjem radnog staža za odlazak u mirovinu. Međutim, i nova rješenja ostavljaju mogućnosti za zloporabe – primjerice, poslodavci mogu i dalje, bez ikakvih posljedica, poticati odlazak radnika u prijevremenu mirovinu i onda ih ponovo zapošljavati, ovoga puta kao umirovljenike, pod za njih povoljnijim i fleksibilnijim uvjetima koje omogućavaju nestandardni oblici ugovora o radu, čime se, uz izigravanje mirovinskog sustava, negativno utječe i na stanje na tržištu rada.

Sve navedeno predstavlja veliki izazov u dugoročnom planiranju skrbi za starije osobe i kreiranju javnih politika. Tako je RH još 1999. krenula u reformiranje mirovinskog sustava s tzv. „mini reformom“ kojoj je bio cilj mirovinski sustav učiniti održivijim. Tada poduzete mjere obuhvaćale su podizanje starosne dobi za odlazak u mirovinu, produljenje razdoblja obračuna mirovina, postroženje kriterija za stjecanje invalidskih mirovina i druge. Slijedom toga, od 1999. do 2008. produljena je zakonska dob za odlazak u mirovinu (za muškarce sa 60 na 65 godina starosti, za žene sa 55 na 60 godina), povećana je minimalna dob za prijevremeno umirovljenje, a navršene godine života (umjesto mirovinskog staža) postaju ključan kriterij za povoljnije ispunjavanje uvjeta starosti kod priznavanja prava na mirovinu, pod uvjetom da osoba ima 15 godina mirovinskog staža.

U siječnju 2002., započela je druga faza mirovinske reforme kada je pored prvog stupa generacijske solidarnosti uveden sustav temeljen na individualnoj kapitaliziranoj štednji. Od tada se mirovinski sustav temelji na trodijelnom mirovinskom osiguranju: I. stup generacijske solidarnosti te II. obvezni i III. dobrovoljni mirovinski stup, koji se temelje na individualnoj kapitaliziranoj štednji.

Nakon toga, 2013. donesen je veliki broj propisa vezano za ostvarivanje prava iz mirovinskog osiguranja: Zakon o provedbi uredbi Europske unije o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti, Uredba o dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, Zakon o dopunama Zakona o mirovinskom osiguranju, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o smanjenju mirovina određenih odnosno ostvarenih prema posebnim propisima o mirovinskom osiguranju, novi Zakon o mirovinskom osiguranju i Zakon o Središnjem registru osiguranika, a ulaskom u EU stupio je na snagu i Zakon o provedbi uredbi Europske unije o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti.

Tako je Zakonom o mirovinskom osiguranju iz 2013. po prvi puta podignuta dobna granica za umirovljenje sa 65 na 67 godina života, odnosno pravo na starosnu mirovinu od 2038. godine imao je osiguranik kada navrši 67 godina života i 15 godina mirovinskog staža.

Zbog daljnje prilagodbe dinamici promjena na tržištu rada, gospodarskim prilikama i demografskim trendovima, tijekom 2018. područje mirovinskog osiguranja obilježile su izmjene i dopune mirovinskog zakonodavstva koje je obuhvatilo šest zakona: Zakon o mirovinskom osiguranju, Zakon o stažu osiguranja s povećanim trajanjem, Zakon o obveznim mirovinskim fondovima, Zakon o dobrovoljnim mirovinskim fondovima, Zakon o mirovinskim osiguravajućim društvima i Zakon o dodatku na mirovine ostvarene prema Zakonu o mirovinskom osiguranju, koji su zajedno stupili na snagu početkom 2019., čime je započela provedba dugo najavljivane cjelovite mirovinske reforme.

Neke od glavnih promjena koje donosi su podizanje radnog vijeka na 67 godina od 2033. (u odnosu na Zakon o mirovinskom osiguranju iz 2013. proces je ubrzan, s tada propisanom 2038. godinom), penalizacija prijevremenog umirovljenja od 0,34% po mjesecu, odnosno 18% za pet godina, povećanje najniže mirovine za 3,13%, kao i proširenje kruga umirovljenika koji mogu raditi do četiri sata dnevno, uz zadržavanje mirovine. To je učinjeno, između ostaloga, i temeljem preporuka Europske komisije, koja godinama od RH traži izmjene u mirovinskom sustavu. Naime, u svibnju 2018. u Specifičnim preporukama za Hrvatsku EK je dala osvrt i preporuke glede mjera koje je Vlada predložila u Nacionalnom planu reformi za 2017. i Programu konvergencije za razdoblje 2017. – 2020. godine, od kojih se dio odnosi i „na obeshrabrivanje ranijeg odlaska u mirovinu,ubrzavanje prijelaza na veću zakonsku dob za umirovljenje te usklađivanje propisa za posebne kategorije umirovljenika s pravilima koja vrijede za opće mirovine“.

Većina europskih zemalja pokrenula je reforme mirovinskog sustava, a u mnogima od njih predviđeno je i produljenje radnog vijeka iznad prosječnih 65 godina starosti, s ciljem održivosti mirovinskog sustava i kontrole javnih rashoda za mirovine. Pritom, često je promjena uvjeta umirovljenja usko povezana i sa stanjem na tržištu rada, ali i projekcijama očekivanog životnog vijeka pa su podizanje dobi na 67 i više godina propisale stare članice EU-a u kojima je životni vijek duži, a uvjeti rada povoljniji nego u RH.  Tako će se u narednih 15-ak godina dob od 67 godina za odlazak u mirovinu uspostaviti u desetak europskih država – primjerice, u Danskoj će se od 2022. dobna granica za umirovljenje povećati sa 65 na 67, dok će se u Finskoj, od 2027. povećati sa 65 na 70 godina života. S druge strane, Slovačka nema plan za podizanje trenutne dobi od 62. godine, u Sloveniji će se od 2020. ići u mirovinu sa 65 godina, u Mađarskoj od 2022, dok neke tranzicijske zemlje poput Poljske i Rumunjske, i dalje održavaju različitu dob za umirovljenje za žene i muškarce. U Hrvatskoj, sindikati ističu kako je Vlada u kreiranju mirovinske reforme pošla od pretpostavke da će se poboljšati stanje na tržištu rada te da će se životni vijek približavati prosjeku EU, međutim, prema posljednjim podacima DZS-a, očekivani životni vijek je tri godine kraći od prosjeka EU i smanjuje se, pa je za dječake rođene 2017. očekivano trajanje života skraćeno za 1,2, a za djevojčice čak 4,8 mjeseci u odnosu na one rođene 2016. Također, prema podatcima iz Smjernica za razvoj i provedbu aktivne politike zapošljavanja u RH od 2018. do 2020., stopa zaposlenosti starijih od 55 godina iznosi tek 38,6%, tako da stanje i trendovi na tržištu rada ne idu u prilog produljenju radnog vijeka.

Također, iako se čak i među razvijenim zemljama EU nalaze neke (Austrija, Luksemburg) u kojima se u punu mirovinu odlazi sa 65 godina života, a pri određivanju uvjeta za odlazak u mirovinu vodi se računa i o vrsti posla i radnim uvjetima pojedinog radnog mjesta, prilikom kreiranja mirovinske reforme u Hrvatskoj, linearno su, i bez sagledavanja lokalnog konteksta, prihvaćene preporuke Europske Komisije i o dodatnoj penalizaciji svakog prijevremenog umirovljenja, bez obzira na vrstu posla i uvjete njegova obavljanja. Osim toga, ne smije se zanemariti činjenica kako odlazak u prijevremenu starosnu mirovinu najčešće nije izbor radnika, već poslodavca koji nije voljan zadržati starije radnike, pa na različite načine stimulira prijevremeno umirovljenje navršetkom prvih uvjeta. Upravo tu bi se mogao naći prostor za učinkovito poticanje dužeg ostanka u svijetu rada i omogućavanje većem broju radnika da radi do sadašnje pune dobi za umirovljenje, odnosno do 65 godina života. No, kako nema mehanizama kojima bi se kontrolirale odluke poslodavaca o prijevremenom umirovljenju radnika, posljedice takve poslovne politike snose isključivo radnici koji nemaju ni priliku odraditi svoj puni radni vijek, osim u slučaju rada uz mirovinu koji je moguć kroz fleksibilnije oblike ugovora o radu.

S druge strane, preporuka EK o usklađivanju mirovina ostvarenih po općem i posebnim propisima nije prihvaćena, iako ju je važno provesti radi smanjivanja socijalnih nejednakosti između bogatih i siromašnih umirovljenika. Naime, u Hrvatskoj postoji velika nejednakost između umirovljenika koji primaju mirovinu po općem, od onih koji ju primaju po posebnim propisima. Prema podatcima HZMO-a, u studenome 2018. bilo je ukupno 175.158 korisnika koji primaju mirovinu po posebnim popisima, pa su tako primjerice zastupnici u Hrvatskom saboru, članovi Vlade, suci Ustavnog suda i glavni državni revizor, primili mirovinu koja je u prosjeku iznosila 9.793,13 kn. Najviše posebnih mirovina prima više od 71.000 branitelja iz Domovinskog rata, a u prosjeku iznose 5.745,39 kn. S druge strane, prosječna mirovina ostvarena po općem propisu iznosila je u 2018. samo 2.406,03 kn. Gotovo 52% mirovina po općem propisu ispod je linije siromaštva, koja je u 2017., bila utvrđena na 2.339 kn na mjesec, što je 200 kn više u odnosu na 2016. kada je utvrđena linija siromaštva bila 2.139 kn, no prosječna mirovina u isto vrijeme narasla je za samo 63 kn (2.255,06 kn u 2016. na 2.318,72 kn u 2017.). Upravo zbog smanjivanja socijalnih nejednakosti, pučka pravobraniteljica u Izvješću za 2018. godinu je također dala preporuku Ministarstvu rada i mirovinskoga sustava da uskladi mirovine ostvarene po općem i posebnim propisima, a MRMS najavljuje kako to planira učiniti u narednom periodu, ali ne navodi kada.

Ipak, novim Zakonom je, od 1. srpnja 2019., predviđeno povećanje najniže mirovine za 3,13%, što je svakako pozitivno i čime bi se barem donekle mogao poboljšati položaj najsiromašnijih umirovljenika, a odnosi se na 249.659 njih koji su u prosincu 2018., prema podatcima HZMO-a, primili najnižu mirovinu u prosjeku od 1.564,79 kn. Međutim, to nikako nije dovoljno jer, kako ističe Sindikat umirovljenika Hrvatske, čak 98% mirovina je niže od prosječne hrvatske plaće. Imajući to u vidu, kao i podatak Eurostata da samo 64% stanovnika RH starijih od 65 prima mirovinu, čime smo uz Španjolsku na dnu EU, uvođenje nacionalne mirovine predviđene Strategijom socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj 2017.-2020. bio bi važan korak kojim bi se mnogim starim osobama koje žive u siromaštvu omogućio dostojanstven život, a to je bila i preporuka iz više godišnjih izvješća pučke pravobraniteljice. Međutim, tijekom 2018. je Institut za javne financije izradio Analizu parametara iz sustava socijalne srbi, mirovinskoga sustava te stanja na tržištu rada i EU prakse, temeljem koje je Ministarstvo rada i mirovinskoga sustava zaključilo kako je „projekt uvođenja nacionalne mirovine kompleksna materija jer se radi o uvođenju novog socijalno-zaštitnog instituta, posebno imajući u vidu pozicioniranje i utjecaj na postojeći sustav socijalne skrbi te mirovinski sustav po pitanju najniže mirovine“. Budući da nam drugi podatci o planovima za njeno uvođenje nisu dostupni, a Strategijom socijalne skrbi za starije osobe u Republici Hrvatskoj 2017.-2020. nacionalna se mirovina planira uvesti 2020., ovakav stav uvelike obeshrabruje i opravdano se postavlja pitanje hoće li to doista i biti učinjeno.

Također, vezano uz mogućnost rada umirovljenika do pola radnog vremena uz primanje pune mirovine, iako je ona bila zajamčena još 2014., a od 2019. je samo proširen krug ovlaštenika, a budući da ne postoji jedinstveno mjesto na kojem bi građani mogli dobiti cjelovitu informaciju o tome što je za njih najpovoljnije te unaprijed saznati što će se dogoditi s njihovim mirovinama ako se zaposle i koliko će točno poreza morati platiti, važno je pravovremeno, kontinuirano i na dostupan način pružiti sveobuhvatne informacije o pravima i obvezama koje za zaposlene umirovljenike proizlaze iz propisa mirovinskog i poreznog sustava, kako njihovi učinci ne bi bili njima na štetu i kako bi im se na mjesečnoj osnovi isplaćivao puni iznos mirovine i plaće koji im pripada nakon obračuna porezne obveze. Imajući u vidu poražavajuće podatke o stopi rizika od siromaštva među umirovljenicima, bilo je za pretpostaviti kako će mnogi biti prisiljeni, a neki i iz drugih razloga zainteresirani, koristiti ovu mogućnost pa ih je, istovremeno uz njezino pružanje, trebalo informirati i o njihovim poreznim obvezama i različitim mogućnostima korištenja osobnog odbitka, kako bi pravovremeno bili osnaženi za donošenje odgovorne odluke i upoznati s njezinim učincima. Naime, umirovljenik zaposlen u nepunom radnom vremenu, kao porezni obveznik poreza na dohodak, može zatražiti da se pri utvrđivanju predujma osobni odbitak koristi na plaću ili da se u cijelosti koristi na mirovinu, pri čemu će mu Porezna uprava povrat moguće preplaćenog poreza izvršiti po godišnjem obračunu poreza na dohodak. Treća mogućnost je da kod Porezne uprave zatraži raspodjelu osobnog odbitka u određenom omjeru na plaću i mirovinu te na taj način tijekom godine u cijelosti iskoristi osobni odbitak. Iako na godišnjoj razini ta odluka ne mijenja visinu poreznih obveza, jasno je da ove mogućnosti nisu jednako povoljne za umirovljenike, pogotovo one s malim mirovinama, jer im je u interesu da im prihodi koji su im potrebni za život budu dostupni svaki mjesec, a ne tek nakon povrata poreza koji im se isplaćuje u narednoj godini.

Osim toga, nadležna tijela trebaju surađivati i propise uvijek primjenjivati in favorem ovlaštenika prava koja iz njih proizlaze, uzimajući pritom posebno u obzir složenost poreznih propisa, koji nisu u dovoljnoj mjeri razumljivi upravo onim umirovljenicima koji bi od mogućnosti zapošljavanja uz zadržavanje mirovine trebali imati najviše koristi. Ovo, također, treba uzeti u obzir i kod budućih izmjena poreznih propisa te iznaći način da se u situacijama u kojima umirovljenici, pored mirovine, ostvaruju i drugi dohodak od nesamostalnog rada, porezna obveza ex lege obračunava na njima najpovoljniji način, što trenutno nije slučaj. Naime, da bi im se porez obračunavao u točnom iznosu te da na kraju godine ne bi morali plaćati porez zbog manje uplaćenih predujmova, odnosno da ne bi morali čekati na povrat preplaćenog poreza, sada se podrazumijeva se da su umirovljenici dobro upoznati s propisima mirovinskog i poreznog sustava te se od njih očekuje dodatni angažman kako bi kod Porezne uprave zatražili korištenje osobnog odbitka na njima najpovoljniji način, što mnogi od njih nisu u mogućnosti.

U takvim okolnostima, sindikati su pet mjeseci nakon donošenja Zakona o mirovinskom osiguranju organizirali prikupljanje potpisa za raspisivanje referenduma, s glavnim ciljem vraćanja granice za odlazak u mirovinu na 65 godina starosti. Prema izjavama njihovih predstavnika, prikupljeno je više od 700.000 potpisa, od potrebnih 373.568 za raspisivanje referenduma. Ako do njega dođe, glasovat će se o izmjenama Zakona o mirovinskom osiguranju, kojima bi se vratila dob za odlazak u punu starosnu mirovinu na 65 umjesto 67 godina, a odlazak u prijevremenu sa 60 umjesto sa 62 godine; dugogodišnji osiguranici sa 41 godinom staža bi išli u punu mirovinu sa 60 umjesto sa 61 godinom; umanjila bi se penalizacija prijevremenog umirovljenja na 0,2% svaki mjesec umjesto za 0,3%; te bi se usporavalo izjednačavanje dobi za odlazak u mirovinu za žene i muškarce od 2030. umjesto 2027. godine.

Vezano uz te zahtjeve, MRMS ističe kako bi prema njihovim projekcijama, realizacija istih koštala 45 milijardi kuna koje bi trebalo izdvojiti iz državnog proračuna do 2040. godine te da bi pritom mirovine, zbog povećanja broja umirovljenika bile niže 5 do 7%, dok bi se rashodi za mirovine povećali za čak 29,5 milijardi kuna. Međutim, izračuni koji bi potkrijepili navedene projekcije nikada nisu objavljeni pa nije jasno na čemu se bazira navedena kalkulacija, obzirom da bi za nju trebalo imati i podatke o iznosu proračuna tijekom idućih 20 godina, visini BDP-a, rastu gospodarstva, broju radnika i umirovljenika, prirodnom odljevu i drugome.

Međutim, važno je također istaknuti kako ustavnopravni stručnjaci navode da bi, u kontekstu ove referendumske inicijative, od referenduma morala biti izuzeta pitanja koja se tiču proračuna i poreza, ali među njima postoje nesuglasja. Naime, uspjeh inicijative imao bi posljedice za Državni proračun, koji uključuje i mirovinsko osiguranje, a donošenje Državnog proračuna isključiva je ovlast Hrvatskog sabora pa iako ovo nije donošenje samog proračuna, određene financijske posljedice svakako su izgledne. Iako Zakon o referendumu ne navodi izričito o kojim se temama može ili ne može odlučivati na referendumu, Ustavni sud je u Priopćenju iz 2013. ustvrdio kako „postoje pitanja o kojima je po sili Ustava zabranjeno provoditi referendum“, a utvrđuje ih u svakom konkretnom slučaju upravo Ustavni sud, te bi u slučaju prijepora o sadržaju referendumskog pitanja, Hrvatski sabor trebao Ustavnom sudu uputiti zahtjev za ocjenom ustavnosti referendumskog pitanja. No, vrijedi navesti kako je u Odluci Ustavnog suda povodom inicijative o Zakonu o obavljanju pratećih i neosnovnih aktivnosti u javnom sektoru, (U – VIIR 1159/2015), zauzeo stajalište o nedopuštenosti referendumskog pitanja, jer zadire u isključive ovlasti Vlade i Sabora u oblikovanju državnog proračuna.

Održivost sustava mirovinskog osiguranja ovisna je prije svega o broju i iznosima ostvarenih uplata osiguranika, što ukazuje da za daljnji napredak, veliku važnost imaju i aktivnosti usmjerene na suzbijanje rada na crno i kontrolu isplate plaća i doprinosa u punom iznosu, čime se izravno utječe i na punjenje fonda mirovinskog osiguranja pa bi se i trenutno stanje na tržištu rada, odnosno velika potražnja za radnicima u gotovo svim sektorima, moglo iskoristiti za pojačanu kontrolu tržišta rada i suzbijanja rada na crno, čime bi se zasigurno bolje zaštitila i zajamčena prava radnika. O mnogima od ovih tema, posebice što se tiče radnih i službeničkih odnosa i diskriminacije u području rada te socijalne sigurnosti starijih osoba, pravima u kontekstu mirovinskog osiguranja i diskriminacije temeljem dobi, pučka pravobraniteljica redovito izvještava Hrvatski sabor, pa tako i Izvješćem za 2018. godinu. Također, važno je promicati kulturu rada, štednje i osobne odgovornosti za budućnost, a država treba uložiti značajnije napore u zaštiti ranjivih skupina građana, što umirovljenici zasigurno jesu.

Konačno, problemi mirovinskog sustava ne bi trebali biti predmetom dnevno-političkih obračuna, nego bi snage trebalo usmjeriti u postizanje konsenzusa o provedbi reformskih mjera, u socijalnom dijalogu i temeljem odgovornih rasprava i brige o održivosti sustava, kako bi se svima omogućio dostojanstven život u starosti.

 

Ostale novosti

  • 1